Co hamuje konkurencyjność UE? Żeby dogonić USA Europa musi się zintegrować

Katarzyna Mokrzycka

23-04-2024

Europa została w tyle 20 lat za USA. W tym czasie amerykański przemysł przeniósł wydatki na badania i rozwój z sektora motoryzacji na najnowsze technologie. Unia Europejska została zaś na etapie firm auto-moto, nie idąc ani trochę do przodu. Europa potrzebuje zupełnie nowej polityki przemysłowej.

Na kilka tygodni przed wyborami do Parlamentu Europejskiego, mimo różnic politycznych, eksperci są zgodni co do tego, że przed nową Komisją Europejską staną wyzwania z jakimi Europa od dawna się nie mierzyła. Przede wszystkim to znaczący – i przyspieszający – spadek atrakcyjności gospodarczej Europy.

Z wielu najnowszych badań europejskich ekonomistów przebija wspólny wniosek: Europa potrzebuje zmiany podejścia do polityki przemysłowej. Stany Zjednoczone i Chiny bezwzględnie walczą o globalną przestrzeń dla swoich gospodarek, Unia Europejska zostaje coraz bardziej w tyle.

Dotychczasowe silne gałęzie przemysłu europejskiego przegrywają wyścig z sektorami najnowszych technologii rozwijanymi poza Europą. Zmienić się też powinna polityka wspierania pomysłów innowacyjnych, bo dotychczasowy system nie przyniósł pożądanego rozwoju zaawansowanych technologii.

Bądź na bieżąco z najważniejszymi informacjami subskrybując nasz codzienny newsletter 300Sekund! Obserwuj nas również w Wiadomościach Google.

Europa pozostaje w tyle na wielu frontach: produktywności, konkurencyjności, badań i rozwoju (B+R), inwestycji w nowe technologie.

Zmartwychwstanie polityki przemysłowej

Pandemia dała się we znaki wszystkim gospodarkom. Wiele rynków jeszcze w czasie gdy szalał Covid-19 podjęło się prób przygotowania rozwiązań wspierających gospodarkę i firmy, poza działaniami czysto pomocowymi. USA, w ślad za ustawą o redukcji inflacji (IRA), zamierzają przekazać firmom dotacje wspierające czystą rodzimą produkcję w wysokości 780 mld dolarów (>> pisaliśmy o tym w tym artykule).

Przypilona w ten sposób przez USA Unia Europejska także przygotowała własne rozwiązania, mające uniezależnić rynek wspólnotowy od Chin i decyzji płynących ze Stanów Zjednoczonych. Najważniejsze to The European Chips Act. Na uruchomienie produkcji europejskich półprzewodników Bruksela daje prawie 50 mld euro.

Własne polityki przemysłowe zaczynają odbudowywać lub wzmacniać kolejne kraje członkowskie, a przodują Niemcy zagrożone recesją. Plan wsparcia lokalnej produkcji w przemyśle ciężkim przewiduje wydatek rzędu 20 mld euro. Podobna kwota została przeznaczona na zakład produkcji chipów. Niemiecki rząd zaproponował także dopłaty do cen energii elektrycznej dla przemysłu ciężkiego w wysokości nawet do 80 proc. ceny. To oznacza koszty rzędu 30 mld euro.

Mniej samowolki, więcej współpracy

I tu właśnie zaczyna się rysować linia demarkacyjna, która może wpłynąć na jeszcze większe pogłębienie się problemów Unii, jako wspólnego obszaru gospodarczego.

– Nieskoordynowana polityka przemysłowa w UE prawdopodobnie będzie miała negatywne konsekwencje w postaci wewnętrznych skutków ubocznych. Producenci w UE konkurują nie tylko z producentami chińskimi i amerykańskimi. Istnieje również ostra konkurencja o lokalizację działalności przemysłowej między samymi gospodarkami UE – piszą ekonomiści z uniwersytetu w Mannheim, Harald Fadinger, Philipp Herkenhoff i Jan Schymik.

Podobnego zdania są eksperci think-tanku Bruegel, którzy postulują większą integrację krajów członkowskich w działaniach na rzecz zwiększenia innowacyjności europejskiej gospodarki.

Skala działań amerykańskiej strony publicznej jest ogromna – od ekologicznej transformacji, przez odbudowę krajowego potencjału produkcyjnego, reindustrializacja obszarów, gdzie przemysł zaniknął, zmniejszanie zależności od łańcuchów dostaw aż po większe wspieranie inwestycji prywatnych. Trafiają tam bezprecedensowe środki publiczne. UE nie może sobie pozwolić na kontynuowanie rozwoju gospodarczego opartego jedynie na samorządnych działaniach krajów członkowskich.

Przywracanie konkurencyjności

W Europie uruchomiono co najmniej kilka inicjatyw, mających przygotować grunt pod nowe decyzje. Nowa Komisja Europejska dostanie petardę wiedzy zbieranej m.in. przez byłego szefa EBC, byłego premiera Włoch Mario Draghiego, którego poproszono o sporządzenie sprawozdania na temat konkurencyjności i postępów na drodze do jednolitego rynku UE.

– Oczekuje się, że w sprawozdaniach podkreślona zostanie potrzeba masowego zwiększenia inwestycji w wielu strategicznych sektorach, promowania zielonej transformacji i cyfryzacji, zwiększenia odporności Europy w gospodarce światowej oraz ograniczenia deindustrializacji – piszą w artykule „Not a ‘side dish’: New industrial policy and competition” Cristina Caffarra z University College London i Nataniel Lane, profesor MIT.

Rekomendacje, jak zawalczyć o większą efektywność europejskiej gospodarki przygotował także zespół analityków Bruegel. Diagnozują oni problem Europy, jako połączenie działania dwóch czynników: niedoboru zasobów energetycznych (paliw kopalnych) oraz niekompletności jednolitego rynku towarów, usług, pracy, kapitału i technologii.

Innowacje kosztem dochodowych dziedzin

Jesteśmy niby razem, ale w kluczowych obszarach jednak osobno i to hamuje konkurencyjność Europy.

Aby zmienić ten trend należy realizować dwie strategie: pogłębienie jednolitego rynku oraz współpraca w obszarach, które oferują największe korzyści w poszczególnych sektorach, wspierana przez określone dofinansowanie na poziomie UE. Zdaniem ekonomistów Bruegel’a to właśnie rozdrobniony rynek wewnętrzny jest prawdopodobnie jednym z powodów, dla których finansowanie wzrostu przez kapitał wysokiego ryzyka jest znacznie niższe niż w USA i Chinach.

Analitycy Bruegela nazywają swój plan „koordynacją na rzecz konkurencyjności”. Ich pomysł zakłada większą współpracę międzynarodową wewnątrz Unii i koncentruje się na dwóch dziedzinach: energetyce i rozwoju najnowszych technologii.

– Uzasadnienie dla koordynacji polityki energetycznej wzmocniło się w nowym kontekście wysokich cen energii, zwiększonej potrzeby przyspieszenia eliminacji paliw kopalnych i przyspieszonej elektryfikacji. Taki system byłby zgodny z zasadą suwerenności polityki energetycznej. Można by go budować stopniowo, budując zaufanie poprzez ustanowienie wspólnego funduszu dla linii transgranicznych i innej wspólnej infrastruktury – piszą w swoim raporcie dla Komitetu Ekonomicznego Komisji Europejskiej.

Co ważne, ich rekomendacje opierają się na założeniu, że nowa silna polityka przemysłowa powinna się poświęcić rozwijaniu i promowaniu innowacji nawet za cenę zakłócania czy wręcz wypierania obecnych mocnych gałęzi gospodarki Europy.

Obszarem, w którym bezwzględnie Unia musi się wykazać są szeroko rozumiane technologie – zarówno cyfrowe, jak i innowacyjne rozwiązania w takich sektorach, jak Big Pharma czy zdrowie.

Co decyduje o innowacyjności

Nigdy za dużo wydatków w badania i rozwój (B+R). A jednak badacze z Niemiec skupieni wokół znanego ekonomisty Daniela Grosa, w swojej najnowszej pracy „Reforming innovation policy to help the EU escape the middle-technology trap”, oceniają, że to nie z powodu różnicy w wielkości wydatków na B&R między USA a UE rośnie przepaść technologiczna.

Wydatki krajowe brutto na badania i rozwój w UE są nadal średnio poniżej 2 proc. PKB, czyli znacznie poniżej poziomu w USA, Japonii i Chinach.

Powodem, dla którego UE pozostaje w tyle za innymi regionami, nie jest jednak to, że rządy (krajowe i UE) wydają mniej na badania i rozwój niż jej rywale. Przyczyna leży w tym, że za mało wydaje sektor prywatny – czyli firmy.

W 2020 r. wydatki na badania i rozwój finansowane przez rząd wyniosły 110 miliardów euro w UE (głównie przez rządy krajowe) wobec 150 miliardów euro w USA, co stanowi bardzo podobny odsetek PKB (około 0,7 proc.).

Według raportu Bruegel’a, udział wydatków na badania i rozwój w budżecie UE wzrósł z 5,8 proc. w latach 2007-2013 do 7,9 proc. w latach 2021-2027. Zdywersyfikowano też paletę instrumentów do wykorzystania. Coraz większa część finansowania przybiera formę programów pozabudżetowych. Łącznie całkowite roczne finansowanie publiczne UE projektów związanych z innowacjami można oszacować na ponad 15 mld euro. Są to więc kwoty niebagatelne.

Dlaczego zatem efektywność Europy jest wciąż za niska?

– Kluczową przyczyną ogólnej różnicy transatlantyckiej jest: mniejsze zaangażowanie sektora przedsiębiorstw w badania i rozwój, którego wydatki wynoszą zaledwie 1,2 proc. PKB w UE w porównaniu z 2,3 proc. PKB w USA oraz jakość (efektywność) dofinansowania – piszą analitycy z ekipy Daniela Grosa z CEPR.

Porównali wydatki B+R 2500 największych firm na świecie. To zestawienie pokazało wyraźnie przewagi sektorowe USA nad Europą. W Stanach aż 85 proc. wszystkich wydatków B+R realizują branże zaawansowanych technologii – głównie oprogramowanie i usługi komputerowe oraz farmacja i biotechnologia. Natomiast w UE około 50 proc. wszystkich wydatków rozwojowych realizują branże średnio zaawansowane technologicznie – głównie szeroko rozumiany sektor auto-moto.

Europa przestała się rozwijać

Europa w rozwoju zatrzymała się tam, gdzie USA były 20 lata temu. Dosłownie. Według danych Industrial R&D Investment Scoreboard, w 2003 roku USA, Japonia i Europa inwestowały w badania i rozwój podobnie. W Stanach były to fabryki Forda i GM, ale także producent najnowszych leków Pfizer. W Japonii – Toyota a także Panasonic i Sony (elektronika). W Europie Mercedes, VW i Siemens (elektronika). Na koniec 2022 roku Europa nadal koncentrowała się na sektorze aut (VW, Mercedes, Bosch), Japonia podobnie, a USA wcale – tam największe wydatki rozwojowe dotyczyły firm Alphabet (Google), Meta (Facebook, Instagram) oraz Microsoft.

– W USA Microsoft jest jedyną firmą, która więcej niż raz znalazła się w trójce firm wydających najwięcej na badania i rozwój. Tymczasem w UE i Japonii Volkswagen (VW), Mercedes i Toyota pozostają w pierwszej trójce na przestrzeni 20 lat, a Panasonic, Bosch i Honda pojawiają się co najmniej dwukrotnie – można przeczytać w materiale CEPR.

Przemysł unijny (i japoński także) nie przeszedł do sektorów zaawansowanych technologii – konkluduje zespół CEPR.

– Jednym z powodów może być to, że zachęta finansowa do działania była w Europie znacznie niższa w USA. W UE marża zysku w branżach zaawansowanych technologii była tylko o około 3 punkty procentowe wyższa niż w branżach średnich technologii, podczas gdy w USA różnica w marżach zysku wynosiła około 7 punktów procentowych – oceniają badacze.

Ryzykujmy!

Ich zdaniem, to właśnie konieczność przełamania trendów i wyjście ze starych torów przemysłu uzasadnia interwencję sektora publicznego – to może zapewnić zalążki alternatywnego modelu specjalizacji. Ale żeby tak się stało trzeba wydawać publiczne środki tak, żeby do inwestowania zmobilizować też sektor prywatny.

W USA kluczową rolę w pojawieniu się zaawansowanych technologii odebrała Agencja Zaawansowanych Projektów Badawczych w dziedzinie Obronności (DARPA). I to na tym modelu powinna się wzorować Unia Europejska. Co do tego są zgodni zarówno analitycy think-tanku Bruegel’a, jak i ekonomiści CEPR.

Unia ma oczywiście już swoje odpowiedniki, chociażby Europejską Radę ds. Innowacji (EIC). Ma także szereg programów, których zadaniem jest wsparcie (głównie przez dofinansowanie) innowacyjnych projektów.

Roczny budżet EIC wynosi około 1 miliarda euro (budżet DARPA to ok. 4 mld dol.). Jak działa europejski system, według jakich kryteriów ocenia i dofinansowuje przedsięwzięcia można przeczytać w tej pracy analityków z CEPR.

Rzecz w tym, że dotychczasowy model po prostu nie przyniósł w Europie pożądanych rezultatów. Dlatego europejscy ekonomiści apelują o jego zmianę, wskazując dwa kluczowe pola, gdzie system zawodzi i trzeba go zmienić: dofinansowanie powinno w większym stopniu trafiać do projektów i firm na wcześniejszym etapie, a nie, jak dotąd, do bardziej rozwiniętych. Na etapie bardziej dojrzałym bowiem chętniej wejdzie już kapitał prywatny. Czyli, generalnie, ryzykujmy bardziej.

– Na początku duży wysiłek skutkuje bardzo ograniczonym wzrostem wydajności, a opóźnione zyski ograniczają motywację do kontynuowania projektu. W tym właśnie miejscu wsparcie sektora publicznego jest najbardziej potrzebne, ponieważ pozwala zaradzić wyraźnej niedoskonałości rynku – piszą analitycy CEPR.

Zamiast tego, jak policzyli, mniej więcej dwie trzecie (700 milionów euro) rocznego budżetu EIC trafia do programu, który finansuje projekty bardziej zaawansowane, czasem nawet są to już małe i średnie firmy (program Akcelerator). Na naprawdę początkujące projekty, te na etapie badań i pączkującej działalności, idzie więc w Europie kwota odpowiadająca jednej dziesiątej budżetu amerykańskiej DARPA.

Drugi problem i jednocześnie kluczowy element wymagający szybkiej zmiany dotyczy kadr – tylko około połowa zarządu EIC składa się z naukowców i inżynierów, którzy mają kwalifikacje potrzebne do znalezienia najbardziej obiecujących projektów.

– Proces selekcji projektów jest wciąż kontrolowany politycznie, co stoi w sprzeczności z najlepszymi standardami międzynarodowymi – piszą autorzy z CEPR i proponują rozwiązania, które – co ważne – nie wymagają zwiększania budżetu, a jedynie zmiany zarządzania nim. Po pierwsze należy zatrudnić więcej niezależnych i wysoko wykwalifikowanych kierowników programów i zapewnić im większą swobodę w zakresie wyboru projektów.

Po drugie, znacznie większe pieniądze powinny trafiać na badania (które mają szansę doprowadzić do przełomu). Po trzecie trzeba przewietrzyć struktury. Autorzy sugerują likwidację niektórych instytucji, co pozwoliłoby uwolnić nawet 400 mln euro rocznie.

Czy polityka przemysłowa uśmierci wolny rynek?

W Stanach Zjednoczonych trwa dyskusja czy ustawy wspierające krajowy przemysł nie niszczą jednocześnie wolnego rynku i wolnej konkurencji. Wprawdzie Cristina i Lane piszą, że Waszyngton dojrzał w ostatnich latach do tego, by docenić prawo antymonopolowe, ale praktyka pokaże, czy rzeczywiście tak jest.

Skoncentrowanie się na zapobieganiu niepowodzeniom dotychczasowej polityki przemysłowej (w szczególności na wspieraniu „krajowych liderów”) jest ważnym powodem, dla którego myślenie antymonopolowe ma do odegrania główną rolę w nowym krajobrazie. W USA doszło ostatnio do zderzenia światów polityki przemysłowej i prawa antymonopolowego. Przewodnicząca Federalnej Komisji Handlu Lina Khan powiedziała niedawno: – Słyszymy argumenty, że Ameryka musi chronić swoje krajowe monopole, aby zapewnić sobie przewagę na arenie międzynarodowej. (…) Powinniśmy być wyjątkowo sceptyczni wobec tych argumentów i zamiast tego uznać, że władza monopolistyczna stanowi główne zagrożenie dla interesów narodowych Ameryki.

Jej zdaniem „decyzja o wniesieniu pozwów antymonopolowych przeciwko AT&T i IBM ostatecznie sprzyjała falom innowacji”.

Wśród badaczy polityki przemysłowej panuje wyraźne przekonanie, że tam, gdzie dokonuje się inwestycji strategicznych, rynki muszą pozostać „dotlenione” – a nie faworyzować dominujących graczy oraz że skuteczniejsze polityki przemysłowe to te, które wspierają konkurencję zamiast tzw. narodowych championów, przekonują Caffarra i Lane.

Zgodnie z tym myśleniem także Khan zapowiedziała, że „polityka konkurencji będzie kluczowym uzupełnieniem osiągnięcia celów polityki przemysłowej USA”.

Na razie to jednak bardziej życzenie niż fakt. Faktem jest natomiast, że Ameryka, pierwszy strażnik wolnej konkurencji, ugięła się pod naporem problemów i postanowiła chronić swoje koncerny oferując im preferencje w zamian za przywrócenie produkcji w kraju.

Europa stróżująca

W Europie także silne jest wspieranie konkretnych sektorów grup kapitałowych. Jak napisali ekonomiści Bruegel’a, zarówno sektor energetyczny, jak i obszar najnowszych technologii – czyli dwa obszary, w których potrzebujemy ścisłej współpracy ponadgranicznej i ponadnarodowej – to dziedziny, w której państwa członkowskie niechętnie rezygnują ze swoich prerogatyw do podejmowania suwerennych decyzji. Obawiają się na przykład, że współpracując za blisko to ktoś inny zdoła „wychować” sobie krajowego lidera, narodowego czempiona w danej dziedzinie.

– W obu przypadkach państwa narodowe nie są gotowe poprzeć czysto federalnego rozwiązania. Z tych powodów stopniowe, eksperymentalne podejście pomogłoby przezwyciężyć niechęć i strach – czytamy.

Każdy kraj pilnie strzeże swoich przemysłów i dba o interesy największych firm. Bardzo szybko okaże się, na ile różnice polityczne w nowym Parlamencie Europejskim staną na przeszkodzie wyższym celom niż demagogiczny spór o to, co moje, nasze, co ważniejsze niż twoje.