Konsolidacja finansów publicznych, którą zapowiedział premier Mateusz Morawiecki, raczej nie będzie polegać na włączeniu do budżetu centralnego funduszy działających dziś poza kontrolą parlamentu. Gdyby tak miało być, to rząd sam zrobiłby sobie krzywdę. I to w roku wyborczym.
Ministerstwo Finansów opracuje ustawę, która skonsoliduje finanse publiczne „w kolejnych okresach rozliczeniowych”. Taką deklarację złożył w poniedziałek (6 marca) szef rządu. Cel: przekonać opinię publiczną (i rynek), że rząd w finansach publicznych nie ma nic do ukrycia.
Konsolidacja miałaby polegać na włączeniu funduszy – działających dziś poza budżetem – do wydatków budżetu centralnego.
– Czasami warto jest, aby niektóre wydatki były finansowane z kredytu, a nie bezpośrednio z budżetu, ale wszystko pokażemy w takiej formie, aby maksymalnie duża część tych funduszy mogła być skonsolidowana w ramach budżetu – mówił premier w poniedziałek.
I choć szef rządu jedynie zasugerował, że może chodzić o Fundusz Wspierania Sił Zbrojnych, innych nie wymieniając z nazwy, to w bardziej konkretnych ramach wypowiedź szefa rządu osadził Paweł Borys, szef Polskiego Funduszu Rozwoju.
Zobacz też: Tak budżet obrasta w agencje i fundusze. Od 2010 r. ich liczba wzrosła już dwuipółkrotnie
– Premier Morawiecki zapowiedział konsolidację finansów publicznych przez likwidację funduszy stworzonych do walki z Covid19, kryzysem energetycznym i wojną. Fundusze te zagwarantowały skuteczną ochronę firm i miejsc pracy. Stabilizacja gospodarki umożliwia ograniczenie tych działań – napisał prezes PFR na Twitterze.
Premier @MorawieckiM zapowiedział konsolidację finansów publ. przez likwidację funduszy stworzonych do walki z Covid19, kryzysem energetycznym i wojną. Fundusze te zagwarantowały skuteczną ochronę firm i miejsc pracy. Stabilizacja gospodarki umożliwia ograniczenie tych działań👍🏻
— Paweł Borys (@PawelBorys_) March 6, 2023
– Fundusze BGK i Grupy PFR były uzasadnionym i przejściowym instrumentem przeciwdziałania kryzysom, dzięki którym mamy jedne z najlepszych wyników polskiej gospodarki w UE. Konsolidacja finansów publicznych kończy ten niestandardowy pakiet działań. To koniec debaty o długu pozabudżetowym – dodał Paweł Borys.
Po co ta konsolidacja
Zapowiedź tzw. konsolidacji finansów publicznych ma swój kontekst, który zresztą ma wymierną wielkość kilkuset miliardów złotych. Chodzi o gigantyczną różnicę między wartością państwowego długu publicznego (PDP) a długu sektora finansów publicznych (EDP). Ten pierwszy opisuje ustawa o finansach publicznego i to do nie go odnoszą się limity dopuszczalnej wielkości zadłużenia, w tym ten zapisany w konstytucji. Ten drugi jest wyliczany przez Eurostat i to z niego rząd jest rozliczany przez Komisję Europejską.
Polecamy: Państwowy dług publiczny to fikcja. Te wykresy dokładnie to pokazują
Ale poza odpowiedzialnością wizerunkową napompowanie EDP do bardzo dużych rozmiarów nie ma większego znaczenia. Owszem, rynek może żądać większej premii za ryzyko przy wycenie polskich obligacji, a KE w ostateczności wszcząć procedurę nadmiernego deficytu – ale to wszystko. Sprawa z wysokim EDP nie jest zero-jedynkowa, bo w Unii Europejskiej mamy cały szereg przykładów pompowania takiego długu do monstrualnych rozmiarów, co w gruncie rzeczy uchodziło emitentom na sucho.
Z PDP jest znacznie gorzej. Tu konstytucja zabrania rządowi zadłużenia się na kwotę większą niż 60 proc. PKB. A ustawa o finansach wprowadza kilka mechanizmów ostrożnościowych. Na przykład nakazuje ostre oszczędności w budżecie w przypadku, gdy państwowy dług publicznych przekroczy 55 proc. PKB.
Rząd stworzył kilka wehikułów poza budżetem i poza ustawą o finansach publicznych właśnie po to, by uniknąć tej brutalnej matematyki. Fundusze finansują dużą część wydatków publicznych, ale formalnie zarządzane przez Bank Gospodarstwa Krajowego nie są uznawane za elementy systemu finansów publicznych. A to sprawia, że krajowa statystyka państwowego długu publicznego (PDP) jest na nie zupełnie ślepa.
Mapa wydatków budżetowych. Zobacz, na co rząd chce wydać miliardy [GRAFIKA INTERAKTYWNA]
Ale ten kij ma dwa końce. Rząd manipulując statystykami PDP naraża się na zarzut kreowania nieprzejrzystości finansów publicznych i tworzenia kreatywnej księgowości. A krytycy mają twardy dowód w postaci długu sektora finansów publicznych (EDP). Tę wielkości wylicza Eurostat, który jest nieczuły na rządowe kuglowanie i zalicza wszystkie pozabudżetowe fundusze do sektora.
Efekt? Szybko rosnąca różnica między PDP a EDP w ostatnich trzech latach. Według ostatnich dostępnych danych to obecnie prawie 300 mld zł. Jak ta różnica się zmieniała pokazuje nasz wykres.
Widać na nim, że metoda „na fundusz” nie jest nowa, ale rozwinęła się w 2020 r., gdy pandemia Covid-19 skłoniła rząd do sięgnięcia po „pakiet niestandardowych działań”, o których pisze teraz Paweł Borys.
Gruba kreska w finansach publicznych
Rząd zapowiadają tzw. konsolidację finansów publicznych chce wybić krytykom z ręki argument o kreatywnej księgowości. Ale niestety sam stał się zakładnikiem swojej wcześniej polityki.
Bo niemal w ciemno można założyć, że tzw. konsolidacja finansów publicznych nie będzie polegała na włączeniu już wyemitowanego długu funduszy pozabudżetowych do PDP, a wydatków tych funduszy do budżetu. Dlaczego? Decydując się na taki krok rząd strzeliłby sobie w stopę.
Czytaj: Nadwyżka w budżecie tylko na papierze. Oto wydatki funduszu covidowego
EDP teraz to prawie 1,5 bln złotych. A nominalna wartość PKB to, według ostatnich danych GUS, 3,07 bln złotych. Włączenie całego długu, który dziś jest poza krajową statystyką spowodowałoby, że PDP oscylowałby wokół 50 proc. PKB i zacząłby się niebezpiecznie zbliżać do bolesnej granicy 55 proc. PKB. Co ograniczyłoby rządowi możliwości swobodnego zadłużania się w przyszłości. A więc finansowanie tak kluczowych wydatków, ja te na wojsko, byłoby trudniejsze. Nie mówiąc już o jakichś ekstra nakładach związanych z realizacją obietnicy wyborczych, których festiwal dopiero przed nami.
Co więc się może stać? Najbardziej prawdopodobny jest scenariusz „grubej kreski” w finansach publicznych. Tak, jak rząd Tadeusza Mazowieckiego chciał odciąć przeszłość PRL bez rozliczania się z nią, tak teraz to, co jest poza państwowym długiem publicznym nadal poza nim pozostanie.
Konsolidacja obejmie co najwyżej nowe wydatki, które jeszcze nie zostały poniesione. I nie będą one już przechodzić przez wehikuły w rodzaju funduszu covidowego, a przez kasę państwa.
Ale to oznacza, że fundusze pozabudżetowe nie znikną. Nadal będą orbitować wokół budżetu centralnego. A więc, w razie jakiejś pilnej potrzeby – rząd nadal będzie mógł z nich korzystać.
„Tak” dla 14 emerytury, „nie” dla waloryzacji 500 plus. „Przyszły rok będzie wymagający” [WYWIAD]