Fundusz covidowy BGK nie był brany pod uwagę przy określaniu limitu wydatków państwa, który wylicza się według reguły wydatkowej, bo Ministerstwo Finansów nie ma planu finansowego tego funduszu. Rozmawiamy z Łukaszem Czernickim, głównym ekonomistą Ministerstwa Finansów.
300Gospodarka: Czy Ministerstwo Finansów wie, jaki jest przyszłoroczny plan finansowy Funduszu Przeciwdziałania Covid-19*?
Łukasz Czernicki, główny ekonomista Ministerstwa Finansów: MF nie dysponuje takim planem i nie dysponowało nim w momencie prac nad ustawą budżetową na przyszły rok.
Skoro ministerstwo nie wie, jakie mają być finanse funduszu covidowego, to na jakiej podstawie sporządziło prognozy na przyszły rok dla deficytu sektora finansów publicznych i długu? Według metodologii unijne wydatki i dług tego funduszy należałoby w tym uwzględnić.
W prognozach wzięliśmy pod uwagę szacunkowe dane dotyczące przyszłorocznych wydatków i zadłużenia funduszu. Jest to więc zawarte zarówno w projekcie ustawy budżetowej, jak i w strategii zarządzania długiem oraz w prognozach, które przekazujemy Komisji Europejskiej. Natomiast nie uwzględniliśmy funduszu covidowego w wyliczeniach limitu wydatków, jakie państwo będzie mogło ponieść w 2022 r. Wynika to z polskiego prawa. Nie możemy w regule wydatkowej, która służy do wyliczenia limitu, uwzględniać wydatków funduszu, jeśli nie ma planu finansowego tego funduszu.
To jest jakieś rozdwojenie jaźni: w prognozach deficytu i długu jest fundusz covidowy, ale w regule wydatkowej się go nie bierze pod uwagę. A przecież to są bardzo duże wydatki. W tym roku, po dziesięciu miesiącach było to ponad 45,7 mld zł, w całym roku zapewne będzie więcej.
Ale w 2022 r. wydatki funduszu covidowego będą znacznie mniejsze. Według informacji, które dostaliśmy od Banku Gospodarstwa Krajowego, zarządzającego funduszem, to powinny być głównie nakłady na program inwestycji strategicznych. A poza tym powtórzę: tak mamy skonstruowane prawo, że nie jesteśmy w stanie zaliczać do reguły wydatków, gdy nie ma planu finansowego.
Jeśli to ma być „tylko” program inwestycji strategicznych, to jest to kwota około 20 mld zł. To nie jest mało.
Tylko, że te 20 mld zł rozłoży się na kilka lat, bo to wynika z konstrukcji programu. Na razie samorządy otrzymują promesy na poczet swoich inwestycji, natomiast realne wydatki nastąpią dopiero wtedy, gdy będą już realizowane konkretne projekty.
Jednak niezależnie od tego, jak duże będą to wydatki, to limit wyliczony na podstawie reguły w ogóle ich teraz nie uwzględnia. A skoro tak, to możecie w ramach tego limitu zwiększyć wydatki na co innego. Mam rację?
W regule wydatkowej mamy dwa limity, ogólny i nieprzekraczalny. W limicie nieprzekraczalnym zawarte są wydatki większości, jednak nie wszystkich jednostek/ funduszy. Wydatki funduszu covidowego nie są elementem nieprzekraczalnego limitu, wchodzą one jednak w skład ogólnej kwoty wydatków stabilizującej reguły wydatkowej.
Czy to w takim razie nie jest wytrych, sposób na obejście reguły wydatkowej? Mogę sobie wyobrazić sytuację, że również inne pozabudżetowe fundusze nie przygotują planów finansowych na czas. I co wtedy, ich wydatki też znajdą się poza regułą?
Nie, ponieważ inne fundusze są elementem nieprzekraczalnego limitu. Pojawienie się wydatków w trakcie roku spowoduje konieczność obniżenia wydatków w innych jednostkach/funduszach objętych nieprzekraczalnym limitem wydatkowym. W przypadku funduszu covidowego po prostu nie jest dziś łatwo określić, ile pieniędzy wyda on w przyszłym roku. Choć na pewno nie będzie tego tak dużo, jak w 2020 i 2021 r.
Nie możemy jednak wykluczyć, że będziemy mieli kolejne fale pandemii i potrzeby funduszu się znów zwiększą. Czy nie jest tak, że staje się on sposobem na obejście krajowych reguł fiskalnych? Bo przecież nie tylko nie ma go w regule wydatkowej – jak się okazuje – ale także w państwowym długu publicznym. A to dla tego długu ustalono progi ostrożnościowe w konstytucji i ustawie o finansach publicznych.
Przypominam, że Fundusz Przeciwdziałania Covid był i jest objęty stabilizującą regułą wydatkową. Krajowe reguły fiskalne są tak skonstruowane, że praktycznie nie dałoby się finansować walki z pandemią bez ich złamania. Mamy limit 55 proc. PKB dla długu w ustawie o finansach publicznych i konstytucyjny zakaz zadłużania się powyżej 60 proc. PKB. Nie wyobrażam sobie w obecnych warunkach makroekonomicznych prowadzenia jakiejkolwiek polityki fiskalnej, która byłaby możliwa – co często się postuluje – przy ujednoliceniu krajowych i unijnych zasad wyliczania długu. Mielibyśmy związane ręce, bo dziś dług liczony metodologią unijną wynosi 56-57 proc. PKB.
Czy przez to finanse publiczne są mniej przejrzyste?Jeśli chcielibyśmy to uporządkować, to musielibyśmy dokonać całościowego przeglądu reguł fiskalnych, łącznie z próbą zmiany limitu w konstytucji.
Jednak antykryzysowe, awaryjne obchodzenie reguł można było zrobić na dwa sposoby i to, co zrobił rząd jest tego świetnym przykładem. Z jednej strony jest Tarcza Finansowa PFR, gdzie zasady były od początku jasne, a fundusz publikował nawet dane o wysokości wsparcia udzielonego konkretnym firmom. A z drugiej fundusz covidowy, który – choć mamy już połowę grudnia – nie ma nawet planu finansowego na kolejny rok. I nawet Ministerstwo Finansów nie wie do końca, jakie będą przyszłoroczne wydatki tego funduszu.
Wydatki z tarczy PFR-u były dokładnie sprecyzowane, natomiast zakres zadań funduszu covidowego jest znacznie szerszy, od wzmacniania ochrony zdrowia, po finansowanie wypłat postojowego. Ale on w założeniu miał taki być, czyli bardziej elastyczny. Wydaje się, że ta elastyczność w przyszłym roku już nie będzie potrzebna, więc wydatki funduszu powinny spaść. Łączne zadłużenie funduszu i PFR z tytułu tarcz powinno w przyszłym roku wzrosnąć tylko o ok. 10 mld zł. I z tego, co przekazuje nam BGK, będzie to głównie finansowanie polskich inwestycji strategicznych.
Mówi pan „wydaje się, że elastyczność nie będzie już potrzebna”. A czy ktoś może dać nam gwarancję, że fundusz covidowy nie zostanie użyty np. do finansowania jakichś obietnic politycznych? Walkę ze skutkami pandemii można interpretować dość dowolnie. A w przyszłym roku stopniowo będzie się przecież zaczynać kampania wyborcza.
Mogę dyskutować w oparciu o dane, które mam. I one nie wskazują, żeby miał nastąpić tu jakiś zwiększony przyrost długu. Według planów, zadłużenie funduszu i tarcz ma się zwiększyć o ok. 10 mld zł w przyszłym roku i 7 mld zł w kolejnym. To nie są jakieś gigantyczne pieniądze. Oczywiście, w jaki sposób one zostaną wydane, będzie zależeć w jakimś stopniu od decyzji politycznych. Ale one nie muszą być motywowane kalendarzem wyborczym.
Może byłoby lepiej jasno opisać cele, jakie może finansować fundusz.
To się może stać samo z siebie. Jeśli za kilka lat Covid-19 zniknie, a fundusz nadal finansowałby np. ochronę zdrowia, albo jakieś dopłaty do wynagrodzeń, to pewnie pojawiłaby się presja medialna i zadziałałaby jakaś forma społecznej kontroli.
Ale problem w tym, że społeczna kontrola w przypadku funduszu covidowego jest mocno ograniczona. Nie ma kogo i jak rozliczyć z jego funkcjonowania, skoro nawet MF nie zna jego planu finansowego.
Zakładam, że ten plan powstanie. Ale to też nie jest tak, że nie wiemy nic. Mamy dane przekazane przez BGK i na tym się opieramy.
Wracając do różnicy między państwowym długiem publicznym, czyli PDP, a „unijnym” długiem sektora general government, a więc EDP. Dziś wynosi ona około 260 mld zł. A jak będzie wyglądała w kolejnych latach?
Będzie się zwiększać, co będzie wynikać przede wszystkim z finansowania inwestycji w infrastrukturę. I tutaj na pierwszym planie będzie Krajowy Fundusz Drogowy (KFD), którego zadłużenie ma się zwiększyć z 57,9 mld zł w tym roku do 122,7 mld zł w 2025 r. Drugim infrastrukturalnym projektem, który będzie generował wzrost długu poza PDP, jest Centralny Port Komunikacyjny. Z niemal 16 mld zł dodatkowego zadłużenia, jakie wygenerują przedsiębiorstwa publiczne, na CPK przypadnie zdecydowana większość.
Czy jednak nie uczciwszym i bardziej przejrzystym podejściem byłoby wyłączenie spod krajowych reguł dla długu określonych rodzajów wydatków? Tak zdaje się chcą zrobić Niemcy, czyli wyłączyć nakłady na zieloną transformację ze swojego debt-brake. A my wyłączamy ze statystyk długu zadłużenie wybranych instytucji, jak fundusz covidowy. Który, jak sam pan powiedział, finansuje bardzo różne obszary.
Ale u nas w praktyce efekt będzie podobny. Fundusz covidowy będzie teraz koncentrował się na inwestycjach, podobnie jak KFD. Skonstruowaliśmy wehikuł do finansowania nakładów inwestycyjnych . Bo potrzebujemy inwestycji. A co do przejrzystości finansów – no nie da się tego łatwo osiągnąć, np. przyjmując tylko unijny sposób liczenia długu.
Limit konstytucyjny to 60 proc. PKB. Nawet dług liczony metodą unijną jest poniżej tego progu. A do zmiany ustawy o finansach publicznych wystarczyłaby zwykła większość. Czy MF pracuje nad taką zmianą?
Dług EDP to około 57 proc. PKB – przy tak wrażliwej sytuacji gospodarczej, jak obecnie, balansowanie blisko granicy 60 proc. PKB byłoby bardzo niebezpieczne. Bardzo nierozsądne byłoby, gdybyśmy już teraz próbowali ujednolicać metody liczenia długu. Mogłoby się okazać, że przez próg konstytucyjny nie bylibyśmy w stanie walczyć z pandemią, bo zakaz zadłużania oznaczałby konieczność chłodzenia gospodarki, co przyniosłoby opłakane skutki.
*Fundusz Przeciwdziałania Covid-19, zwany również funduszem covidowym – specjalny fundusz pozabudżetowy, powołany przez rząd, w celu finansowania walki z pandemią. Nie jest ujęty w systemie finansów publicznych, a jego działalność jest finansowana z emisji obligacji z gwarancją Skarbu Państwa, które emituje Bank Gospodarstwa Krajowego. Ze względu na wyłączenie z systemu finansów publicznych wydatki funduszu nie są uwzględniane w budżecie państwa, a obligacje BGK nie powiększają państwowego długu publicznego. Dług i generowany przez fundusz covidowy deficyt są natomiast widoczne w unijnej statystyce sektora general government. Bezpośredni nadzór nad funduszem sprawuje Kancelaria Premiera. Jego aktualne łączne zadłużenie to już ponad 133 mld zł.
Państwowy dług publiczny to fikcja. Te wykresy dokładnie to pokazują