Mamy dokument, który ma z tysiąc stron, a i tak nie znajdziemy w nim odpowiedzi na najważniejsze pytania z zakresu finansów publicznych. To jest patobudżet – mówi Sławomir Dudek, główny ekonomista Forum Obywatelskiego Rozwoju, pracownik naukowy SGH i były dyrektor Departamentu Polityki Makroekonomicznej Ministerstwa Finansów.
Marek Chądzyński, 300Gospodarka: Sejm przyjął właśnie ustawę budżetową na przyszły rok. Jak się ona panu podoba?
Sławomir Dudek: Chyba już wszyscy widzimy, że została oparta na nierealnych założeniach. Inflacja, prawdopodobnie też wzrost gospodarczy – prognozy tych wielkości, na podstawie których sporządzono plan dochodów i wydatków są już nieaktualne.
Ale zwykle tak się dzieje: rządowe prognozy makro, na podstawie których powstaje budżet, są zachowawcze, często ostatecznie się nie potwierdzają.
Owszem i w tym przypadku o wiele ważniejsze jest to, że budżet państwa to tylko fragment finansów publicznych i to coraz mniejszy. Nie pozwala ocenić, jaki właściwie jest stan finansów, jakie panują w nich tendencje. Budżetu na 2022 r. również to dotyczy.
A nie da się ocenić, bo?
Już w 2020 r. wyprowadzono dużą część wydatków poza budżet centralny i – w związku z tym – poza kontrolę parlamentu. Stało się tak przy okazji wybuchu pandemii. To wtedy utworzono m.in. Fundusz Przeciwdziałania Covid-19, który jest finansowany emisjami obligacji Banku Gospodarstwa Krajowego, poza państwowym długiem publicznym. Rząd nadal wykorzystuje to narzędzie. Mamy więc dokument w postaci budżetu państwa, który – choć wraz z załącznikami i ze strategią zarządzania długiem ma około tysiąc stron – to nie odpowiada na najważniejsze pytania. Dlatego to patobudżet, albo pseudobudżet.
Mocne słowa. Czy to jednak nie jest przesada? Przecież wiemy, jaki jest stan finansów ze statystyk unijnych. I nawet projekt budżetu pokazuje, jaki będzie deficyt sektora i jego zadłużenie według tej metodologii.
To są tylko dwie liczby. A gdzie są dochody i wydatki w tym ujęciu? To jak czarna skrzynka. Mamy dwie dane, które musimy przyjąć na wiarę, bo nie jesteśmy w stanie ich zweryfikować. Nie wiemy, jaka jest wartość inwestycji według metodologii unijnej. Ile jest podatków, jaki jest podział wydatków według kategorii w tym ujęciu europejskim.
Tymczasem skala niestandardowych operacji finansowych urosła do nienotowanego nigdy wcześniej poziomu. Na przykład czy ktoś wie, jaki jest plan finansowy Funduszu Przeciwdziałania Covid-19? Nawet Ministerstwo Finansów oficjalnie go nie zna, dzięki czemu nie uwzględniło wydatków funduszu w limicie wydatków państwa wyliczanym według reguły. Choćby przez to przejrzystość finansów publicznych jest mocno zakłócona.
Dopiero zaczęliśmy rozmawiać, a pan już drugi raz przywołuje fundusz covidowy BGK.
Bo jego przypadek jest co najmniej specyficzny. Tegoroczny plan finansowy tego funduszu poprawiano już z dziesięć razy. Rząd może w jednej chwili zmienić ten plan bez pytania nikogo o zgodę. Nie musi zasięgać opinii z zewnątrz, na przykład sejmowej Komisji Finansów Publicznych. Panuje tu pełna swoboda.
Nawet w tak kontrowersyjnym przypadku, jak Fundusz Sprawiedliwości, wydatki są na sztywno wpisane do budżetu – gdyby minister sprawiedliwości chciał je zmienić w ciągu roku choćby o tysiąc złotych, musiałby uzyskać akceptację komisji. Opozycja mogłaby przynajmniej zadać pytania.
A jak jest z funduszem covidowym? Na przykład premier może rozdać z niego 20 mld zł samorządom na inwestycje. Ale w jakim trybie, z jakim uzasadnieniem, ile i komu? Tego nikt nie wie. Nie wiemy nawet, czy to jest zawarte w jakikolwiek sposób w budżecie, czy nie. Dlatego budżet – jako dokument – nie ma większego znaczenia. Można dowolnie przepuszczać miliardy złotych poza nim.
Powiedział pan, że w limicie wydatków, jakie państwo będzie mogło ponieść w przyszłym roku, MF założyło, że fundusz covidowy nie wyda ani złotówki. Ministerstwo to zresztą potwierdza. Jak to jest w ogóle możliwe, skoro już dziś wiemy, że z funduszu będzie finansowany choćby program Polskich Inwestycji Strategicznych?
Rząd kilka miesięcy temu zmieniał regułę wydatkową, a konkretnie tzw. mechanizm dojścia – czyli procedurę powrotu do reguł po kryzysie pandemicznym. Uwzględnił m.in. w regule pozabudżetowe fundusze celowe – co wydawało się dobrą, dyscyplinującą zmianą. Ale jednocześnie wprowadził jeden przepis w przepisach przejściowych: zasadę, że jeśli fundusz covidowy nie przedstawi planu finansowego, to z punktu widzenia działania reguły, trzeba to traktować tak, jakby jego wydatki wynosiły zero.
MF mówi teraz, że nie mogło uwzględnić funduszu w limicie, bo takie są przepisy…
… takie są przepisy, bo tak je zmieniło Ministerstwo Finansów. To nie jest stara zasada, tylko zmiana wprowadzona kilka miesięcy temu. Rząd zrobił sobie furtkę. I to tak, że trudno było to zauważyć na pierwszy rzut oka.
Będzie więcej zadłużenia poza państwowym długiem publicznym. Przez CPK i Krajowy Fundusz Drogowy [WYWIAD]
Kto przygotowuje plan finansowy funduszu covidowego?
No przecież rząd. Mamy więc taką sytuację, że rząd – konkretnie MF – wylicza limit dopuszczalnych wydatków, nie uwzględniając w nich funduszu covidowego, bo fundusz nie ma planu, którego rząd nie przygotował. Jakie są powody, dla których tego planu nie ma? Ja nie widzę takich.
MF tłumaczy, że trudno jest prognozować wydatki funduszu covidowego, bo jest duża niepewność co do finansowania inwestycji w przyszłym roku.
Dam przykład: plan Narodowego Funduszu Zdrowia. Często jego powstanie się opóźnia. Ale to nie przeszkadza w uwzględnieniu NFZ w regule wydatkowej. Działa zasada, że w przypadku braku ostatecznego planu finansowego NFZ, pod uwagę bierze się projekt planu. Dokładnie taką samą można było przyjąć w przypadku funduszu covidowego. Jakiś projekt, wersja robocza planu funduszu covidowego na pewno jest, bo przecież MF uwzględnił go w prognozach długu liczonego metodą unijną.
Czy w ogóle – według pana – reguła wydatkowa i progi ostrożnościowe dla długu są do utrzymania? W Unii Europejskiej rozpoczyna się właśnie dyskusja na ten temat, nawet w Niemczech, znanych z restrykcyjnej polityki fiskalnej, debatuje się o wyłączeniu pewnych wydatków spod reguł. A u nas?
Reguły muszą zostać. Należy je oczywiście cały czas monitorować i w razie potrzeby reformować. Komisja Europejska rzeczywiście otworzyła dyskusję – ale w UE daleko do konsensusu w tej sprawie. Moim zdaniem twierdzenie, że nastąpią jakieś istotne zmiany w unijnych regułach fiskalnych, to mrzonki. Kierunek będzie inny: jakiś wspólny budżet unijny na wybrane przedsięwzięcia, np. zieloną transformację. I jeśli kraj członkowski będzie w stanie wykazać, że potrzebuje finansowania w tym obszarze, to otrzyma je z tego budżetu, nie powiększając w ten sposób swojego deficytu i długu. To jest dużo lepsze rozwiązanie.
Co do polskich reguł to chciałbym zwrócić uwagę, że w Krajowym Planie Odbudowy rząd zobowiązał się do stabilizowania finansów publicznych, m.in. w ten sposób, że reguła wydatkowa miałaby objąć grubo ponad 90 proc wydatków. To jest kryterium KPO. Rozwadnianie reguły byłoby więc sprzeczne z tym kryterium.
A co z progami ostrożnościowymi dla długu? Dziś głównym argumentem za przenoszeniem wydatków poza budżet i poza państwowy dług publiczny jest konieczność uniknięcia przekroczenia tych progów.
Zgodnie z prawem progi w ustawie o finansach publicznych nie działają w czasie stanu nadzwyczajnego. Nic nie stało na przeszkodzie, żeby rozszerzyć tę zasadę o stan epidemii, dokładnie tak samo, jak zrobiono to przy wyłączeniu reguły wydatkowej. Ale rząd się na to nie zdecydował, co wskazuje, że o coś innego tu chodzi. Czyli raczej o zbudowanie wehikułu finansowego dla wydatków poza budżetem. Takim wehikułem jest właśnie Fundusz Przeciwdziałania Covid-19.
No ale jest jeszcze konstytucyjny zakaz zadłużania się powyżej 60 proc. PKB. Na początku pandemii nie było pewności, czy dług nie wzrośnie ponad ten próg.
Ale, jak się okazało, rząd by go jednak nie złamał, bo łączny dług jest niższy niż 60 proc. PKB. Nawet nie szukano żadnych innych rozwiązań. Poza tym, nawet gdyby konstytucyjny zakaz został przekroczony, to minister finansów powinien poddać się ocenie Trybunału Stanu, który podjąłby analizę sytuacji, biorąc pod uwagę działanie w nadzwyczajnych warunkach. Teraz mówienie o tym, że się miało związane ręce przez progi ostrożnościowe, to udawanie.
Państwowy dług publiczny to fikcja. Te wykresy dokładnie to pokazują