Już 258,1 mld zł wynosi różnica między państwowym długiem publicznym (PDP) a zadłużeniem polskiego sektora instytucji rządowych i samorządowych (EDP), wyliczanym metodologią unijną. To efekt wypchnięcia znacznej kwoty wydatków poza budżet państwa.
Dane o wielkości różnicy znamy z cokwartalnego raportu Ministerstwa Finansów o zadłużeniu finansów publicznych. Najnowszy – za III kwartał – ukazał się 10 grudnia. MF podaje w nim obie wielkości długu, czyli liczony „po polsku” PDP i „unijny” EDP.
Z raportu wynika jasno, że w III kwartale rozjazd między jednym a drugim długiem znów się powiększył, co ma dwa główne powody. Pierwszy to Tarcza Finansowa PFR, która wygenerowała dotąd prawie 74 mld zł zadłużenia. Drugi to Fundusz Przeciwdziałania Covid-19, na rzecz którego Bank Gospodarstwa Krajowego wyemitował jak dotąd 133 mld zł długu.
Ale przyczyn jest więcej, co dokładnie pokazuje pierwszy z naszych wykresów. Zwracamy uwagę na jeszcze dwie pozycje: dług Krajowego Funduszu Drogowego i zadłużenie państwowych firm. O ile jeszcze tarczę PFR i fundusz covidowy można tłumaczyć jako awaryjne działanie w odpowiedzi na pandemię, to w przypadku KRD i przedsiębiorstw omijanie statystyki państwowego długu publicznego ma znacznie dłuższą historię.
Dwa długi, dwa światy
Bo też trzeba sobie jasno powiedzieć: rozwieranie się nożyc między dwiema statystykami nie zaczęło się w marcu 2020 r., tylko znacznie wcześniej, bo w momencie wybuchu światowego kryzysu finansowego w 2008 r. To ówczesny rząd wymyślił patent stosowany i z sukcesami rozwijany do dziś: powołanie pozabudżetowego funduszu, którego na mocy prawa nie będzie się zaliczać do sektora finansów publicznych. Fundusz się zadłuża, żeby sfinansować postawione przed nim zadania (np. budowę dróg, jak w przypadku KRD), ale statystyka państwowego długu publicznego jest na to ślepa.
Jak z biegiem lat zmieniała się ta różnica pokazuje wykres poniżej. Widać na nim, że na krótko przed wejściem do UE Polska była wręcz nadgorliwa: państwowy dług publiczny był większy niż zadłużenie sektora instytucji rządowych i samorządowych. Ale potem zaczęło się to szybko zmieniać, a różnica w ostatnich dwóch latach jest rekordowo duża.
Dlaczego? Bo Eurostat jest nieczuły na księgowy slalom, jaki stosują kolejne polskie rządy od już kilkunastu lat, i tak, jak wpisał do EDP obligacje Krajowego Funduszu Drogowego, tak i teraz wpisuje dług PFR i funduszu covidowego. Mówiąc inaczej, przed europejską statystyką, na którą w pierwszej kolejności zwracają uwagę inwestorzy (bo zapewnia ona porównywalność między krajami UE), nie da się tu niczego ukryć. Eurostat i tak uwzględni zadłużenie specjalnych funduszy, powoływanych przez państwo i to będzie podstawą do oceny czy Polska wypełnia unijne kryterium długu, czy nie.
Komu potrzebny jest PDP
Po co w takim razie rząd robi te księgowe sztuczki? Tylko i wyłącznie na użytek krajowy. W polskim prawie mamy regulacje, wprowadzone wiele lat temu, które miały uniemożliwić politykom nieodpowiedzialne zadłużanie się. To konstytucyjny zapis, że dług nie może przekraczać 60 proc. PKB i tzw. progi ostrożnościowe w ustawie o finansach publicznych. Po ich naruszeniu, rząd musiałby zastosować bardzo bolesny program cięć wydatków lub podwyżek podatków, bo ustawa wprost go do tego obliguje.
Konkretnie: gdyby dziś tarcza PFR i fundusz covidowy były w wydatkach budżetowych, to wtedy państwowy dług publiczny byłby wyższy, niż 55 proc. PKB.
Według ustawy o finansach publicznych w takiej sytuacji rząd musiałby gwałtownie równoważyć budżet, co oznacza konieczność szukania dodatkowych dochodów (podatki) i cięcie wydatków (oszczędności). Ustawa stwierdza też wprost, że waloryzacja emerytur w takiej sytuacji byłaby ograniczona tylko do inflacji, a budżetówka musiałaby zapomnieć o podwyżkach. Skutki społeczne nietrudno sobie wyobrazić.
Politycy wolą jednak utrzymywać owe progi, rodem z lat 90. ubiegłego wieku, i je omijać, zamiast na przykład zawieszać na czas takich kryzysów, jak ostatni, lub zupełnie zlikwidować. I raczej powody ekonomiczne mają tu drugorzędne znaczenie: gdybyśmy nawet dziś przeszli na metodologię unijną, kasując jednocześnie progi ostrożnościowe z ustawy, to dług nadal byłby poniżej 60 proc. PKB. Czyli nie naruszałby Konstytucji i nadal wypełniałby fiskalne kryterium z Maastricht, z czego rozlicza nas Komisja Europejska.
Polecamy także: Limit zadłużenia jest zapisany w polskiej konstytucji. Co mówią najważniejsi ekonomiści o pomysłach jego usunięcia?
Co więcej, Polska należy do tych państw UE, w których zadłużenie jest przeciętne – nasz EDP jest niższy od unijnej średniej, co pokazuje ten wykres od Ministerstwa Finansów.
Wygodna nieprzejrzystość
Prowadzenie podwójnej statystyki dla zadłużenia jest po prostu politycznie bezpieczne i wygodne. Bezpieczne, bo każda próba likwidacji progów z ustawy skończyłaby się pewnie awanturą w Sejmie i mogłaby być przedmiotem kampanii wyborczej. Być może rząd chce uniknąć doklejenia łatki tego, który jest nieodpowiedzialny i „demontuje finanse publiczne”. Nigdy nie wiadomo, jaki byłby odbiór społeczny takiej decyzji.
Jest to też wygodne: wyprowadzanie wydatków i długu poza budżet oznacza zmniejszenie kontroli społecznej nad całymi segmentami finansów publicznych.
O ile jeszcze PFR dość dokładnie rozlicza się ze swojej tarczy finansowej, to już finanse Funduszu Przeciwdziałania Covid-19 spowija mgła. Bezpośrednio zarządza nim premier i to on rozdaje pieniądze dla beneficjentów. Informowanie o finansowaniu z funduszu covidowego jest nieregularne i niepełne, za to interpretacja „przeciwdziałania Covid-19” bardzo szeroka.
Pieniądze z funduszu idą nie tylko na bezpośrednią walkę z pandemią, ale zasilają też inne wehikuły, jak Rządowy Fundusz Inwestycji Lokalnych. To promesy otrzymania pieniędzy z RFIL przedstawiciele rządu rozdawali wybranym samorządom w czasie ostatniej prezydenckiej kampanii wyborczej, co budziło liczne kontrowersje.
Czytaj także: Prawie 50 mld zł wydatków poza budżetem. Znamy finanse funduszu covidowego
Samo tworzenie planu finansowego funduszu covidowego też nie jest do końca jasne. Jeszcze pod koniec listopada, gdy parlamentarne prace nad przyszłorocznym budżetem państwa trwały już pełną parą, plan finansowy Funduszu Przeciwdziałania Covid-19 na przyszły rok jeszcze nie istniał. Przynajmniej oficjalnie.
Rządowy pakiet antyinflacyjny to tylko gest. Polityka fiskalna jest proinflacyjna [Felieton]