Wydatki na wojsko w Polsce wzrosną już w 2023 roku do 3 proc. PKB, zapowiada rząd. To radykalny wzrost nakładów na armię. Co to oznacza dla finansów publicznych?
Po wybuchu wojny na Ukrainie wśród ekspertów – ale też i polityków – panuje zgoda, ze wydatki na zbrojenia powinny być jednym z priorytetów. Tutaj zebraliśmy opinie na ten temat wśród najważniejszych ekonomistów w kraju.
Zwiększanie wydatków zapowiada nie tylko Polska, ale też np. rząd w Berlinie. Inwazja Rosji na Ukrainę gwałtownie pogorszyła bezpieczeństwo w Europie, co zmusza rządy do zmiany swojej polityki obronnej i – być może – również budżetowej.
Ile do tej pory Polska wydawała na wojsko?
Dotychczas poziom wydatków na obronność w Polsce jasno określała ustawa o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych RP.
Zgodnie z artykułem 7 tej ustawy wydatki na wojsko miały się stopniowo zwiększać z 2 proc. PKB w latach 2018 i 2019, do 2,1 proc. PKB w roku 2020, 2,2 proc. PKB w latach 2021-2023, a potem o 0,1 pkt procentowy PKB co dwa lata. Poziomem docelowym miało być 2,5 proc. PKB w 2030 r.
Jak wyglądały wydatki na obronę w liczbach bezwzględnych pokazuje wykres poniżej. W poprzednim roku na obronność Polska wydała około 58 mld zł.
Co istotne, jako punkt wyjścia do wyliczeń poziomu nakładów brano prognozowany poziom PKB z założeń do ustawy budżetowej na każdy rok. Dlatego też ostatecznie rzeczywiście poniesione wydatki w relacji do produktu krajowego brutto mogły być niższe, bo w ostatnich latach wzrost gospodarczy był zwykle wyższy, niż rząd zakładał w budżecie.
Skąd brano pieniądze na wojsko i na co konkretnie wydawano?
Dotąd głównym źródłem finansowania armii był budżet państwa. Wydatki można znaleźć w części 29 budżetu.
Ważna uwaga: wydatki Ministerstwa Obrony Narodowej to nie jest całość wydatków na obronność. Te są porozrzucane również po innych działach budżetu, np. w budżetach wojewodów.
Jeśli głębiej się wczytamy w budżetowe sprawozdania, to okaże się, że część pieniędzy, które pozornie idą na wojsko, tak naprawdę nie są wydatkami na wzmocnienie naszego bezpieczeństwa. Na przykład w 2021 r. z około 58 mld zł prawie 8 mld zł zostało przeznaczonych na wypłatę wojskowych emerytur. Bezpośrednio na armię poszło 48,7 mld zł, z czego najwięcej:
- 23 mld zł na centralne wsparcie;
- 9,1 mld zł na zabezpieczenie wojsk;
- 4,4 mld zł na wojska lądowe.
Skąd rząd weźmie na większe wydatki?
Zapowiedź zwiększenia wydatków na obronność do 3 proc. PKB to radykalny wzrost. Żeby to zobrazować – gdyby taki wskaźnik zastosować w 2020 r., to wydatki wynosiłyby niemal 70 mld zł, a nie 51,5 mld zł.
To suma, która jest niewiele niższa od tej, którą Polska wydała na zakup 30 ultranowoczesnych samolotów F-35 od Stanów Zjednoczonych.
Taki skok byłby trudny do udźwignięcia przez budżet państwa. Żeby znaleźć tak duże środki – a będą one na pewno większe, niż 70 mld zł, bo przez wysoką inflację nominalna wartość PKB wzrośnie bardzo szybko – rząd musiałby zwiększyć dochody w budżecie, ciąć inne wydatki lub zwiększyć deficyt.
Każda z tych opcji ma swoje wady: większe dochody to wzrost podatków, cięcie wydatków to szukanie oszczędności, również w wydatkach socjalnych, a większy deficyt to wyższy dług, co grozi naruszeniem konstytucyjnych reguł ograniczających zadłużenie.
Nowa ustawa o obronie ojczyzny, nad którą pracuje Sejm, zakłada więc zmianę systemu finansowania nakładów na obronność, bo dotychczasowy model raczej by tego nie udźwignął.
Rząd chce więc zastosować zabieg przećwiczony już w czasie pandemii, czyli powołać specjalny Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych, który działałby poza budżetem centralnym. Jego status byłby bardzo podobny do tego, jaki ma dziś Fundusz Przeciwdziałania Covid-19.
To najbardziej kontrowersyjna część planu. FWSZ byłby finansowany dotacjami z budżetu MON, ale też – a może nawet przede wszystkim – pieniędzmi ze sprzedaży obligacji, jakie emitowałby na jego rzecz Bank Gospodarstwa Krajowego. Obligacje miałyby gwarancje Skarbu Państwa, dokładnie tak samo, jak papiery sprzedawane przez BGK na rzecz funduszu covidowego.
Kontrowersyjne jest też to, że – przynajmniej według projektu ustawy – finanse funduszu byłyby wyjęte spod kontroli parlamentu.
Czy większe wydatki na wojsko powiększą dług?
Wyłączenie FWSZ z budżetu sprawia, że jego zadłużenie nie wchodzi w skład państwowego długu publicznego. Ma to znaczenie dla naszych krajowych reguł fiskalnych. Według konstytucji, państwowy dług publiczny nie może przekroczyć poziomu 60 proc. PKB. Jeśli zadłużenie Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych nie będzie uwzględniane w długu, to ryzyko przekroczenia tego progu spada do zera.
Ale finansowanie FWSZ nie umknie uwadze Eurostatu, który niemal na pewno zaliczy je do długu sektora finansów publicznych, liczonego według unijnych standardów. Dokładnie tak samo, jak zrobił to w przypadku funduszu covidowego. Mówiąc inaczej, plany radykalnego wzrostu wydatków na wojsko z pewnością zobaczymy we wzroście zadłużenia, jaki będzie podawał Eurostat.
Jednak na co najmniej trzy rzeczy trzeba tu zwrócić uwagę. Po pierwsze, poziom długu sektora general government (czyli i rządowego i samorządowego) w Polsce jest niższy niż średnia w UE. Według jesiennych prognoz Komisji Europejskiej w tym roku wielkość zadłużenia w relacji do PKB miała nawet spaść z około 55 proc. PKB w 2021 r. do 51 proc. PKB w 2022 r.
Po drugie, wybuch wojny w Ukrainie spowodował, że Komisja Europejska zamierza w 2023 r. – o kolejny rok – przedłużyć zawieszenie funkcjonowania reguł fiskalnych. Co w praktyce oznacza, że KE przymknie oko, nawet jeśli polski dług przekroczy 60 proc. PKB, a więc maksymalny poziom dopuszczany przez kryteria z Maastricht.
Po trzecie, Polska już od ubiegłego roku zabiega o to, żeby wyłączyć wydatki na obronność z unijnych reguł fiskalnych. Wybuch wojny na Ukrainie i deklaracje niektórych europejskich rządów, w tym niemieckiego, o konieczności zwiększenia inwestycji w armię, mogą ten postulat wzmacniać.
Czytaj więcej o obronności i wydatkach na wojsko:
- Wydatki na wojsko: Polska 19. na świecie, Ukraina wydaje na armię 10x mniej niż Rosja
- Wydatki na wojsko: Kaczyński zapowiada 3% PKB na armię w 2023 roku
- Wojna na Ukrainie to czas na zmiany reguł w budżecie. „Europa jest rozbrojona” [WYWIAD]
- Czy ukraińska armia ma szansę z Rosją? Jest gorzej wyposażona, ale może narobić sporych szkód
- Pełny zwrot Niemiec: 100 mld euro na odbudowę armii, budowa terminali LNG i dotkliwe sankcje na Rosję