Polskie samorządy stoją przed wyzwaniem spadku nakładów inwestycyjnych pochodzących z unijnych dotacji. „Nie jesteśmy bogatym państwem i wydaje się, że wpuszczenie prywatnych operatorów i inwestorów do zapewniania usług publicznych jest dość dobrym i efektywnym rozwiązaniem”, mówi w rozmowie z 300Gospodarka Mateusz Walewski, główny ekonomista BGK.
Zacznijmy od pewnego rodzaju wprowadzenia – w jaki sposób samorządy finansują swoją działalność?
To zależy od rodzaju samorządu. Samorządy gminne finansują swoją działalność w dużej części z podatków lokalnych. Samorządy powiatowe głównie z dotacji. Samorządy wojewódzkie są pomiędzy.
Czyli łączą te dwa źródła?
Wszystkie je łączą. Wszystkie gminy mają dotacje celowe, chociażby na edukację czy subwencję ogólną, natomiast gminy mają największy udział własnych dochodów z podatków.
Czy samorządy czeka w najbliższym czasie jakaś zmiana, jeśli chodzi o wysokość nakładów inwestycyjnych?
Napisaliśmy raport, który pokazuje wpływ malejących dotacji unijnych na zdolność gmin, powiatów, województw i miast na prawach powiatu do zachowania aktywności inwestycyjnej. Oczywiście będą maleć dotacyjne środki unijne. Nawet gdyby nie malały nominalnie, to ze względu na wzrost gospodarczy Polski, ich wartość w relacji do naszego PKB i tak by malała. Ale one będą maleć nominalnie, choćby z racji brexitu, ale też dlatego, że jesteśmy krajem coraz bogatszym i wyrastamy z dotacji i środków. Co więcej, Komisja Europejska przechodzi w tej chwili ze środków dotacyjnych na tak zwane instrumenty finansowe, czyli wsparcie, które trzeba zwrócić.
Natomiast będą rosły środki własne samorządów – jako kraj się bogacimy, rośnie wartość dochodów gmin z podatków, a także potencjalnie z dotacji. Można powiedzieć, że jedno wypiera drugie.
Czy samorządy w tej sytuacji stoją przed jakimś problemem?
Istnieją ograniczenia prawne, czyli artykuł 243 ustawy o finansach publicznych. W prostych słowach chodzi o to, żeby w horyzoncie kilkuletnim koszty spłaty i obsługi zadłużenia nie przekraczały tzw. nadwyżki operacyjnej. Jest na to oczywiście wiele korekt, ale mówiąc najprościej, na tym to polega. To dość logiczne – żeby koszty naszych inwestycji nie były wyższe niż to, co nam zostaje po obsłudze bieżących wydatków. Tak samo wszyscy o tym myślimy – jak chcemy inwestować, to najpierw zakładamy, jakie mamy przychody, jakie mamy koszty codziennego życia, a inwestujemy z tego, co nam zostaje.
Jakie ma to praktyczne konsekwencje dla samorządów?
Ten zapis powoduje, że w pewnym momencie gminy nie mogą już planować nowych inwestycji, nowego zadłużania się, nowych kosztów obsługi. W naszym raporcie patrzyliśmy na to, jak szybko, biorąc pod uwagę różne scenariusze spadku napływu środków unijnych, pojawi się ten prawny sufit. Oczywiście gminy mogą wcześniej stwierdzić, że nie chcą się już bardziej zadłużać. Szczególnie w przypadku, kiedy w w finansowaniu inwestycji jest lub był duży udział środków unijnych. A spłata kredytów na pokrycie kosztów współfinansowania inwestycji finansowanych ze środków unijnych jest wyłączona z tego wzoru. Jeśli to jest duża kwota, to może się okazać, że wzór zawarty w artykule 243 pozwoli na bardzo duże zadłużenie.
Myśmy natomiast patrzyli, czy i jak długo samorządy są w stanie utrzymać swoją aktywność inwestycyjną, biorąc pod uwagę tylko ten wzór, w perspektywie do roku 2030.
I jakie były wyniki?
Oczywiście bardzo różne. Duże problemy z utrzymaniem aktywności będą miały województwa i miasta na prawach powiatu. Gminy też mogą mieć problemy, ale tylko w przypadku pojawienia się niekorzystnych warunków makroekonomicznych. Sytuacja powiatów wydaje się z tego punktu widzenia najprostsza. Pojawia się jednak pytanie, czy utrzymanie danego poziomu aktywności inwestycyjnej jest potrzebne. Oczywiście, wykorzystując napływ środków unijnych, wszystkie samorządy w Polsce w ostatnim czasie inwestowały dość dużo. Myśmy jednak nie odpowiadali na to pytanie.
Czyli po prostu założenie było takie, że aktywność ma być utrzymana.
Tak. Są różne szacunki potrzeb inwestycyjnych, ale wszyscy wiemy, jak to jest z potrzebami. Ktoś może powiedzieć, że ma potrzebę inwestycyjną w postaci 50-metrowego mieszkania w małym mieście, a ktoś może mieć potrzebę inwestycyjną w postaci domu w centrum Warszawy. Więc ta potrzeba będzie zupełnie inna, mimo że w jakimś sensie jest taka sama – jedno i drugie to mieszkanie. Podobnie jest z ustalaniem potrzeb inwestycyjnych samorządów. Niektóre wciąż mają problem z kanalizacją, inne myślą o poprawie jakości dróg, jeszcze inne o wybudowaniu dróg albo o infrastrukturze społecznej. Dlatego my w ogóle nie próbowaliśmy szacować tych potrzeb, tylko założyliśmy utrzymanie aktywności.
W raporcie wspominają państwo, że w momencie, kiedy środki unijne maleją i pojawia się problem ich zastąpienia, samorządy mogą szukać alternatywnych źródeł nakładów inwestycyjnych. Jakie to mogą być źródła?
W naszym raporcie skupiliśmy się głównie na samym fakcie, że trzeba szukać innych środków finansowania inwestycji. Może zacznę od tego – jeżeli uderzamy w jakiś próg, to dlaczego w niego uderzamy? Uderzamy w artykuł 243 dlatego, że się zadłużamy. Natomiast można sobie wyobrazić sposoby finansowania inwestycji, które nie generują w rozumieniu tego artykułu zadłużenia. Są one jednak skomplikowane prawnie.
Jednym z takich sposobów jest partnerstwo publiczno-prywatne, jednak ono nie zawsze nie generuje zadłużenia. Wszystko zależy od specyficznych sformułowań w umowach dotyczących poszczególnych inwestycji – jaka część wartości tej umowy będzie wliczona w zadłużenie, a jaka nie będzie, czy może będzie wliczona w całości.
Innym alternatywnym sposobem finansowania inwestycji jest emisja obligacji przychodowych.
Czy któreś z tych źródeł są w jakiś sposób lepsze dla gmin? Czy są takie, po które powinno się sięgać w pierwszej kolejności, czy to zależy całkowicie od sytuacji?
To wszystko zależy – sytuacja każdej gminy jest inna, każdy kontrakt jest inny, każda inwestycja, uwarunkowania lokalne. Formę finansowania trzeba dobrać do lokalnych uwarunkowań, nie jest tak, że zawsze coś jest lepsze albo zawsze jest gorsze. To musi być wynik analizy. Nie chodzi tylko o koszt finansowania, chodzi też o wygodę, o jakość usług, o to, jakie będzie ryzyko z nimi związane, kto ryzykuje i czym. To zawsze jest jakaś forma kontraktu między operatorem prywatnym a gminą, jeśli mówimy o PPP. Aspektów, które trzeba wziąć pod uwagę, jest mnóstwo.
Dlatego PPP tak wolno się w Polsce rozwija – to jest po prostu bardzo skomplikowane. Trzeba po pierwsze mieć do siebie zaufanie, a z tym jest często w Polsce problem. Dlatego też BGK się w to angażuje, właśnie jako strona, która może to zaufanie budzić. Jesteśmy państwowym bankiem rozwoju, którego jednym z zadań jest wspieranie samorządów i prywatnych przedsiębiorców w rozwoju, w tym we wspólnych przedsięwzięciach. Wchodzimy, pomagamy, dzielimy się wiedzą. Samorządy mają do nas zaufanie, bo finansujemy je od lat, jesteśmy bankiem państwowym. A ponieważ jesteśmy bankiem, to zaufanie mają do nas też inwestorzy prywatni. Więc staramy się ułatwiać zawieranie umów. Mam nadzieję, że to się rozwinie, bo to jest zwyczajnie konieczność – nie jesteśmy bogatym państwem i wydaje się, że wpuszczenie prywatnych operatorów i inwestorów do zapewniania usług publicznych jest dość dobrym i efektywnym rozwiązaniem. Nie zawsze tańszym. Natomiast poziom ryzyka może być dużo niższy, a jakość dostarczonej usługi dla mieszkańców stabilniejsza i wyższa.
Jaki jest przykład dobrej inwestycji, która nadaje się do sfinansowania z PPP?
Ostatnią inwestycją, w którą zaangażowaliśmy się jako bank, był remont szpitala w Żywcu. Dzięki takim projektom podnosi się jakość i komfort życia Polaków, a to jest jednym z głównych celów działalności Banku Gospodarstwa Krajowego. Również drogi mogą być finansowane z PPP, albo quasi-PPP, czyli koncesyjnie. Mamy bardzo wiele dróg w Polsce budowanych na umowach koncesyjnych, chociażby pierwsze kawałki autostrad w Polsce. Nie zawsze jesteśmy z tego zadowoleni, ale to były pierwsze kroki.
Czyli nie jest tak, że jest jakiś rodzaj inwestycji, który nie bardzo się nadaje do PPP, tylko chodzi o konkretne warunki?
Wszelkiego rodzaju usługi publiczne, nawet budynki urzędów, teoretycznie mogą być budowane w tej formule. Urząd jest budowany, a potem użytkujący ten budynek, czyli np. administracja, płaci prywatnemu inwestorowi, który jest operatorem tego budynku za jego utrzymanie. Tak naprawdę wydaje mi się, że każda inwestycja może być w ten sposób współfinansowana, to tylko kwestia tego, jak to będzie ustrukturyzowane i jak sformułujemy kontrakt. Trzeba określić, kto jest odpowiedzialny za dostarczenie usługi, za utrzymanie infrastruktury, a kto ponosi opłaty i w jaki sposób.