Wnioski z kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli (NIK) wskazują, że resort klimatu w latach 2017-2020 nie podjął skutecznych działań, by zdiagnozować i usunąć przeszkody dla rozwoju energetyki odnawialnej w Polsce. Tymczasem jest ona kluczowa dla transformacji energetycznej kraju.
NIK skontrolowała Ministerstwo Klimatu i Środowiska (MKiŚ) oraz Urząd Regulacji Energetyki (URE).
„Jednym z powodów podjęcia kontroli było wysokie prawdopodobieństwo, że do końca 2020 roku niezrealizowany zostanie cel 15 proc. udziału energii z OZE w bilansie energii finalnej brutto. Groziło to zakupem takiej energii z innych państw UE lub karą finansową dla Polski” – czytamy w komunikacie.
Nierozwiązane problemy OZE
Zdaniem NIK działania ministra odpowiedzialnego za sprawy energii, a później ministra odpowiedzialnego za sprawy klimatu, nie pozwoliły na wyeliminowanie wszystkich utrudnień w funkcjonowaniu odnawialnych źródeł energii (OZE).
W okresie objętym kontrolą (okres od 2017 roku do połowy 2020 roku) brakowało całościowej analizy, rozpoznania oraz niwelowania problemów i barier rozwoju energetyki odnawialnej.
Minister klimatu i środowiska nie zapewnił systemu cyklicznego i spójnego monitorowania podsektora wytwarzania energii elektrycznej z OZE. Nie było skutecznego sposobu pozyskiwania pełnych informacji o utrudnieniach w rozwoju energii odnawialnej. Wiedzę o problemach w funkcjonowaniu OZE urząd ten czerpał z doraźnych działań (np. podczas opiniowania projektów ustaw przedstawianych przez ministerstwo).
Jako główne bariery rozwoju energetyki odnawialnej Izba wskazała:
- ograniczone możliwości finansowania inwestycji przez przedsiębiorców,
- prawne regulacje wsparcia,
- trudności administracyjno-proceduralne,
- problemy z funkcjonowaniem sieci przesyłowych.
10h do zmiany
Przykładem skutków braku analizy przeszkód dla energetyki odnawialnej może być zmiana regulacji dot. energetyki wiatrowej na lądzie.
„W badanym okresie minister nie monitorował barier rozwoju OZE. Nie ocenił skutków zmian wprowadzonych ustawą z 2016 roku o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Brakowało analizy wpływu wprowadzonej tą ustawą zasady 10h na ograniczenie inwestycji w elektrownie wiatrowe” – pisze NIK.
„Minister nie przeanalizował też wpływu wprowadzonych przepisów na obrót urządzeniami do budowy elektrowni wiatrowych na lądzie i na rynek pracy. Te zaniechania miały miejsce mimo informacji wskazujących na zahamowanie po 2016 roku inwestycji w energetyce wiatrowej na lądzie. Minister, mimo że miał te informacje, nie rozpoczął prac nad zmianą ustawy o inwestycjach, w tym w szczególności zmiany przepisów o zasadzie 10h” – czytamy dalej.
W związku z kilkukrotną zmianą definicji elektrowni wiatrowej wpływającą na wysokość podatku od nieruchomości, MKiŚ nie oszacowało też zmniejszenia dochodów jednostek samorządu terytorialnego z tytułu podatku od nieruchomości.
Nie przewidziano również rekompensat dla gmin, które zaplanowały dochody bazując na definicji elektrowni wiatrowej obowiązującej od 2016 roku. Według szacunków ministerstwa kwestia rekompensat dla gmin dotyczy około 140 gmin (5,8 proc. ogólnej liczby gmin w Polsce).
Spóźnione działania MKIŚ wg NiK
Jak stwierdza izba kontrolna, od 2018 roku nastąpiło zintensyfikowanie prac na rzecz ograniczenia barier w rozwoju OZE.
Nowelizacje ustawy o OZE w 2018 i 2019 roku przyniosły m.in. nowy podział koszyków aukcyjnych oraz nowe zasady rozstrzygania aukcji, co przyniosło poprawę efektywności tego systemu.
W latach 2018-2020 dla wytwórców posiadających mikro, małe i średnie instalacje, wykorzystujące hydroenergię lub biogaz ustanowiono system wsparcia polegający na stałej, gwarantowanej cenie zakupu. Nowelizacja ustawy wprowadziła też nowe określenie – prosument i ustanowiono mechanizm prosumencki – analizuje NIK. Mimo to, Izba ocenia te zmiany jako spóźnione.
„Mimo zmian ustawowych minister nie wydał trzech aktów wykonawczych dotyczących działalności prosumentów i spółdzielni energetycznych. W chwili zakończenia kontroli wciąż trwały uzgodnienia treści tych rozporządzeń. Opóźnienie na dziś wynosi ponad 22 miesiące. (…) Brak szczegółowych przepisów dla spółdzielni energetycznych utrudnia też ich tworzenie” – wskazano w materiale.
Utrudnienia dla inwestorów
Według NiK także rozporządzenia określające cenę referencyjną w 2019 i 2020 roku pojawiły się zbyt późno dla inwestorów, rozważających inwestycje w instalacje OZE i odpowiednie przygotowanie się do udziału w aukcji. Na rok 2019 i 2020 zostały określone odpowiednio: 15 maja 2019 roku i 24 kwietnia 2020 roku. Minister nie zapewnił też obowiązywania ceny referencyjnej w całym roku, na który zostały ustalone.
Zdaniem NIK, choć ustawa o OZE nie określa konkretnych terminów, w których należało określić cenę referencyjną obowiązującą w danym roku kalendarzowym, powinno zapewnić się jej ciągłość w całym okresie obowiązywania i określać najpóźniej na początku roku kalendarzowego, w którym wchodzi w życie.
Wzrost mocy z OZE jest, choć mógł być większy
W latach 2016-2020 wzrosła moc zainstalowana nowych instalacji wytwarzających energię elektryczną z OZE. Zakontraktowano przez ten czas ponad 209 TWh energii elektrycznej o łącznej wartości 50,7 mld zł.
Systematycznie wzrastała też ilość energii elektrycznej wytwarzanej przez prosumentów. Na koniec III kwartału 2020 roku funkcjonowało w Polsce prawie 357 tys. mikroinstalacji o mocy 2 358 MW. Najwięcej energii zakontraktowano z elektrowni wiatrowych oraz instalacji fotowoltaicznych, znacznie mniej z biogazowni i elektrowni wodnych.
Jak podaje NiK, mimo to nie osiągnięto celów z ustawy o OZE. Założono tam, że na koniec 2020 roku powstanie ok. 130 nowych małych elektrowni wodnych o mocy 35 KW. Według stanu na 14 grudnia 2020 roku funkcjonowało 27 hydroelektrowni.
Założono też, że powstanie ok. 100 nowych instalacji biogazowych, a powstało ich 19.
Nieosiągnięty został też cel utworzenia do końca 2020 roku średnio jednej biogazowni rolniczej w każdej gminie wykorzystującej biomasę pochodzenia rolniczego, przy założeniu posiadania przez gminę odpowiednich warunków do uruchomienia takiego przedsięwzięcia. Na 25 stycznia 2021 roku w Polsce było 99 wytwórców biogazu rolniczego, podczas gdy gmin – 2 477.
„Wiele zastrzeżeń budzi realizacja obowiązków monitorowania i oceny funkcjonowania rynku OZE. (…) Minister nie zainicjował analizy stopnia realizacji do 2020 roku celu 15 proc. udziału OZE w zużyciu energii finalnej brutto i badania możliwych wariantów wykorzystania mechanizmów współpracy, w szczególności transferów statystycznych w sytuacji niewykonania celu” – podsumowano.
NiK wskazała także rekomendacje dla Ministerstwa Klimatu i Środowiska, pośród których znalazło się zalecenie dokonania całościowej analizy wsparcia wytwórców energii elektrycznej z odnawialnych źródeł, wprowadzonego ustawą o OZE oraz opracowania i wdrożenia systemowego monitorowania rynku OZE opartego na współpracy wszystkich organów administracji publicznej i organizacji branżowych OZE.
Izba zaleca też niezwłoczne wydanie trzech rozporządzeń wykonawczych do ustawy o OZE i Prawa energetycznego.
Jest wsparcie dla małych wytwórców OZE – mniej obowiązków i stabilniejsze perspektywy inwestycyjne