Szara strefa w gospodarce odpadami może odpowiadać za 30-40 proc. wartości rynku wartego blisko 95 mld zł rocznie – wynika z najnowszego raportu Warsaw Enterprise Institute (WEI). Autorzy przekonują, że problemem nie jest brak przepisów, lecz ich nadmiar, niespójność i słabe egzekwowanie prawa. Rachunek za ten system płacą gminy, uczciwe firmy i mieszkańcy, a planowana reforma może jeszcze mocniej scentralizować rynek wokół państwowego NFOŚiGW.
Raport formułuje ostrą diagnozę polskiego systemu gospodarki odpadami. WEI opisuje nieformalny obieg śmieci, „papierowy” recykling i handel dokumentami potwierdzającymi przetworzenie odpadów jako efekt luk pozostawionych przez administrację.
Raport nie przedstawia szarej strefy jako zjawiska działającego wyłącznie przeciwko państwu. Przeciwnie: według autorów rozwija się ona tam, gdzie państwo nie sprawdza przepływu odpadów, nie łączy danych i nie potrafi odróżnić realnego recyklingu od fikcji sprawozdawczej.
„Szara strefa w polskiej gospodarce odpadami nie jest wynikiem niedostatku przepisów. Jest skutkiem ich nadmiaru, niespójności oraz wieloletniej bierności organów powołanych do egzekwowania prawa” – czytamy w raporcie.
Rynek za miliardy, dane pełne dziur
Według raportu wartość polskiego sektora odbioru i przetwarzania odpadów zbliża się do 95 mld zł rocznie. Na tym tle szacunki dotyczące nieformalnego obiegu są szczególnie niepokojące. Jeśli szara strefa odpowiada za 30-40 proc. rynku, jej skala jest znacznie większa niż przeciętnie w całej polskiej gospodarce.
Dla porównania WEI przywołuje dane, według których szara strefa w Polsce jako całości sięga 18,1 proc. PKB w 2025 r., a w 2026 r. ma spaść do 17,7 proc. W odpadach problem jest więc skoncentrowany znacznie silniej niż w przeciętnym sektorze gospodarki.
Najbardziej kłopotliwe jest jednak to, że państwo nie potrafi precyzyjnie zmierzyć własnego rynku. Administracja opiera się na rozproszonych, opóźnionych i często sprzecznych danych. To utrudnia ocenę, ile odpadów faktycznie trafia do recyklingu, ile znika poza systemem i gdzie powstają największe nieszczelności.
WEI mocno krytykuje Bazę Danych o Odpadach, czyli BDO. Na jej utworzenie i obsługę od 1 stycznia 2018 r. do 30 czerwca 2024 r. wydano blisko 77 mln zł. Mimo tego – jak wynika z ustaleń przywołanych w raporcie – system nie zapewnia wiarygodnych danych o rynku.
Recykling na papierze, koszty w budżecie
Niezależnie od problemów ze sprawozdawczością Polska poniosła też realny koszt niskiego poziomu recyklingu: około 9 mld zł wpłaty do budżetu UE z tytułu opłaty od tworzyw sztucznych niepoddanych recyklingowi. Gminy zapłaciły też 82 mln zł kar za nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu.
Od 2020 r. wojewódzcy inspektorzy ochrony środowiska ukarali 1664 gminy. Sankcje finansowe faktycznie zapłaciło 612 samorządów. Według WEI samorządy są więc karane za wyniki systemu, którego zasadnicza konstrukcja zależy od administracji centralnej.
Najwyższa Izba Kontroli w 2025 r. również wystawiła gospodarce odpadami bardzo surową ocenę. Finansowy wymiar stwierdzonych nieprawidłowości ustalono na ponad 639 mln zł. Autorzy raportu zwracają uwagę, że to nie pełna wartość strat związanych z szarą strefą, lecz tylko wynik kontroli w wybranym fragmencie systemu.
W tle są także szkody środowiskowe. Pozorny recykling oznacza, że surowiec, który według dokumentów miał zostać przetworzony, może trafić na składowisko, do spalenia albo do nieformalnego obiegu. Od 2016 r. do połowy 2019 r. spłonęły 622 składowiska odpadów, a w samym 2020 r. odnotowano około 200 takich pożarów.
„Puste kwity” i cyfrowa fasada
Jednym z głównych problemów opisanych przez WEI jest handel dokumentami potwierdzającymi recykling. W systemie pojawia się potwierdzenie przetworzenia odpadów, choć sam proces nie musiał mieć miejsca w deklarowanej skali.
Raport używa tu określenia „puste kwity”. To dokumenty, które pozwalają wykazać recykling na papierze, bez rzeczywistego odzysku surowca. Dla nieuczciwych podmiotów taki mechanizm może być tańszy niż faktyczne przetwarzanie odpadów. Dla rzetelnych firm oznacza nieuczciwą konkurencję.
WEI zwraca uwagę, że elektroniczny moduł dokumentów potwierdzających recykling miał działać od 1 stycznia 2022 r. Wieloletni poślizg utrwalił papierowy obieg dokumentów, który łatwiej było dublować, zmieniać albo wykorzystywać w kilku rozliczeniach jednocześnie.
Samo przeniesienie części obiegu do systemu cyfrowego też nie rozwiązało problemu. Według raportu moduł wdrożony w 2026 r. nie weryfikuje automatycznie, czy wystawca dokumentu ma odpowiednie zezwolenia, wpis rejestrowy i moce przerobowe. Jeśli recykler wystawia dokumenty na masę większą niż jego możliwości, system sam tego nie blokuje.
„Moduł z 2026 roku stanowi elektroniczną fasadę” – ocenia WEI.
Państwo widzi dokumenty, ale nie widzi rynku
Pojawia się też problem kontroli. Urzędy marszałkowskie powinny kontrolować przedsiębiorców prowadzących recykling oraz eksport odpadów opakowaniowych co najmniej raz na trzy lata. W praktyce nadzór bywa pozorny.
Raport przywołuje przykład województwa pomorskiego. W cyklu kontrolnym obejmującym lata 2020-2023 kontrolowano podmioty wpisane jako recyklerzy, które w rzeczywistości nie wystawiały dokumentów potwierdzających recykling. Innymi słowy: sprawdzano firmy nieaktywne w obrocie dokumentami, zamiast tych, które realnie generowały przepływy masowe.
Kolejnym kłopotliwym zagadnieniem jest nierówny dostęp do informacji o rzetelności firm recyklujących. Część urzędów informuje o kontrolach, uchybieniach i zaleceniach. Część utrudnia dostęp do takich informacji. Efekt? To samo naruszenie w jednym województwie może być jawne, a w innym ukryte przed rynkiem.
Szczególnie mocno brzmi fragment dotyczący statystyki zbiórki plastikowych butelek. Polska zaraportowała za 2022 r. 100-procentowy poziom selektywnej zbiórki takich opakowań. WEI uznaje to za symbol utraty wiarygodności systemu sprawozdawczego, zwłaszcza że kraj nie miał wtedy infrastruktury porównywalnej ze skandynawskimi systemami kaucyjnymi.
Reforma ROP pod ostrzałem
Raport dużo miejsca poświęca projektowi ustawy UC100, który ma wdrożyć w Polsce rozszerzoną odpowiedzialność producenta, czyli ROP. W takim modelu producenci wprowadzający opakowania na rynek mają ponosić koszty zbiórki i zagospodarowania odpadów opakowaniowych.
Sam kierunek nie jest przez WEI kwestionowany. Problemem jest proponowana konstrukcja. Projekt zakłada, że centralnym operatorem systemu będzie Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW). Dotychczasowe organizacje odzysku miałyby zostać zlikwidowane od 2029 r.
Według WEI taki model nie usuwa przyczyn szarej strefy, lecz dokłada państwowy monopol do już wadliwego systemu. Fundusz miałby zarządzać dużym strumieniem środków, ale bez wystarczająco mierzalnych celów, standardów obsługi i skutecznych mechanizmów odpowiedzialności wobec gmin.
Kontrowersje budzi też opłata opakowaniowa. Maksymalna stawka ma wynosić 4,50 zł za kilogram opakowania. Raport zarzuca projektowi brak metodologicznego uzasadnienia tej kwoty i ocenia, że opłata ma cechy ukrytej daniny publicznej.
Gmina zapłaci pierwsza, mieszkaniec może zapłacić dwa razy
W projektowanym systemie gmina ma najpierw ponieść koszty zbiórki i zagospodarowania odpadów, a dopiero później ubiegać się o refundację. WEI nazywa ten model kredytowaniem systemu przez samorządy. Tyle że projekt nie daje gminom twardej gwarancji terminu ani pełnej wysokości zwrotu. Jeśli samorząd nie otrzyma refundacji albo dostanie mniej, niż zakładał, może mieć problem z planowaniem budżetu i umowami z wykonawcami.
Raport wskazuje jeszcze jedno ryzyko: brak powiązania transferów z NFOŚiGW z obniżką opłat dla mieszkańców. Jeśli producenci przerzucą nową opłatę na ceny produktów, konsumenci zapłacą przy zakupach. Jeśli jednocześnie gminne opłaty za śmieci nie spadną, mieszkańcy zapłacą drugi raz.
„Mieszkańcy zapłacą dwukrotnie. Raz przez wyższe ceny produktów, na które producenci przerzucą opłatę opakowaniową, a drugi raz przez nieobniżone opłaty za odbiór odpadów” – ostrzega raport WEI.
WEI chce integracji danych, nie kolejnego monopolu
Warsaw Enterprise Institute przekonuje, że państwo ma już wiele danych potrzebnych do uszczelnienia rynku. Chodzi m.in. o audyty recyklerów, informacje kontrolne i dane skarbowe. Problemem jest to, że te informacje są rozproszone i nie są używane do bieżącej krzyżowej weryfikacji.
Rekomendacje raportu idą w stronę integracji danych w BDO, automatycznego sprawdzania wystawców dokumentów, jawnej listy rzetelnych recyklerów i ujednolicenia praktyki urzędów. WEI chce też odejścia od modelu jednego państwowego operatora ROP na rzecz konkurujących operatorów, przy zachowaniu nadzoru państwa nad rzetelnością systemu.
W najkrótszej wersji diagnoza brzmi tak: polska gospodarka odpadami potrzebuje państwa, które sprawdzi, czy każdy kilogram odpadu wpisany do systemu rzeczywiście istnieje, trafia tam, gdzie powinien, i nie służy tylko do budowania statystycznej iluzji recyklingu.