Już 126 instytucji będzie w przyszłym roku realizować zadania zlecane przez rząd, ale poza centralnym budżetem państwa. Od 2010 r. liczba agencji, funduszy celowych, państwowych osób prawnych i instytucji gospodarki budżetowej wzrosła dwuipółkrotnie.
Według projektu budżetu na 2023 r. liczba tzw. jednostek pozabudżetowych będzie w przyszłym roku większa o dwie kolejne instytucje. Łączne wydatki wszystkich 126 instytucji przekroczą 487 mld zł.
Czym są jednostki pozabudżetowe
Jednostki pozabudżetowe powołuje się po to, żeby realizować jakieś zadania, jakie państwo ma do wykonania. Ale wydatki takich jednostek nie są bezpośrednio ujmowane w wydatkach budżetu. Instytucje mogą być z budżetu dotowane – i tak się dzieje w większości przypadków – ale bezpośrednio ich koszty nie powiększają deficytu budżetowego.
I tu pierwsze zastrzeżenie: agencje i fundusze, których plany finansowe możemy wygrzebać z ustaw budżetowych to tylko część obrazu wydawania pieniędzy poza centralnym budżetem. Do tego ta bardziej przejrzysta część. Nie ma wśród nich np. Funduszu Przeciwdziałania Covid-19, który formalnie nie jest nawet zaliczany do finansów publicznych, ani nowo powołanego Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych.
Polecamy: Sztuczki w finansach publicznych. Wiemy, ile rząd wydał poza budżetem państwa
Jednostki pozabudżetowe dzielą się na cztery rodzaje. Pierwszy to agencje wykonawcze. W tej chwili jest ich 10, a wśród nich m.in. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, ale też np. Polska Agencja Kosmiczna, czy Centralny Ośrodek Badania Roślin Uprawnych.
Drugi typ to fundusze celowe. Są tam m.in. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, z którego wypłacane są emerytury i renty, ale też np. Fundusz Solidarnościowy, który finansuje wypłatę 13. emerytury. Funduszy w przyszłym roku będzie już 38, o dwa więcej, niż w tym roku. Co prawda z listy wypadł Fundusz Modernizacji Sił Zbrojnych, ale rząd powołał właśnie Fundusz Cyberbezpieczeństwa (180 mln zł kosztów, dotacja z budżetu 100 mln zł), Fundusz Kompensacyjny Szczepień Ochronnych (4,4 mln zł wydatków) i Fundusz Rozwoju Regionalnego (5 mln zł wydatków).
Następny rodzaj to instytucje gospodarki budżetowej. W 2023 r. będzie ich działać 11, w tym Centralny Ośrodek Sportu, Centralny Ośrodek Informatyki, Centrum Usług Logistycznych, czy Krajowy Instytut Mediów. Najwięcej wyda – prawie 1 mld zł – Zakład Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego.
Czytaj: Mniejszy wzrost PKB, wyższa inflacja, wzrost deficytu. Rząd przyjął projekt budżetu na 2023 r.
Jednak najwięcej jest państwowych osób prawnych. Mamy tu wszystkie parki narodowe, wojewódzkie ośrodki doradztwa rolniczego, ale też takie instytucje jak Urząd Komisji Nadzoru Finansowego, Polski Instytut Ekonomiczny, Ośrodek Studiów Wschodnich im. Marka Karpia, czy PGW Wody Polskie. Wśród państwowych osób prawnych jest Polski Instytut Sztuki Filmowej, Polska Agencja Antydopingowa, czy Polska Organizacja Turystyczna. Znajdziemy tam Agencję Badań Medycznych, Agencję Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji albo np. Polską Agencję Nadzoru Audytowego.
Jak rosła liczba agencji i funduszy
Liczba instytucji tego typu rośnie niemal co rok. My przeanalizowaliśmy dane od 2010 roku. Dlaczego akurat w tym okresie? Bo w 2009 r. zmieniła się ustawa o finansach publicznych, która wprowadziła obowiązująca do teraz klasyfikację jednostek pozabudżetowych. Mówiąc inaczej, dane sprzed 2010 roku są nieporównywalne.
Co wynika z naszej analizy? Budżet państwa mocno obrósł w agencje i fundusze w ciągu ostatnich lat. W 2010 r., czyli w pierwszym roku obowiązywania nowej klasyfikacji, w budżecie można znaleźć plany finansowe 52 jednostek budżetowych. Ale na koniec rządów PO-PSL było ich już 93, co pokazuje grafika poniżej:
Wzrost liczby instytucji wynika w tym przypadku z zakwalifikowania do państwowych osób prawnych kilkunastu parków narodowych. Stało się to w 2012 r.
Ale nawet jeśli nie uwzględnimy parków narodowych, to jednostek pozabudżetowych i tak przybywało. W ciągu rządów PO-PSL ich liczba wzrosła o mniej więcej jedną trzecią
Zmiana władzy niewiele tu wniosła. Po pierwszej kadencji Zjednoczonej Prawicy mieliśmy już 121 różnych agencji, funduszy i państwowych osób prawnych, teraz jest ich 124, a w przyszłym roku będzie już 126. Jak to się zmieniało w ciągu ostatnich ośmiu lat prezentujemy na poniższej grafice:
Trzeba tu zastrzec, że w tym przypadku też mamy efekt administracyjny: do państwowych osób prawnych zaliczono w 2018 r. kilkanaście ośrodków doradztwa rolniczego, które istniały już wcześniej, tylko były inaczej klasyfikowane. Ale to nie tłumaczy wszystkiego. Obecna ekipa rozsmakowała się w tworzeniu funduszy celowych, których liczba w ciągu oby kadencji wzrosła z 29 w 2019 r. do 36 obecnie. W przyszłym roku ma być ich już 38.
Dlaczego powstają nowe instytucje?
Oficjalnie istnienie funduszy, agencji wykonawczych, państwowych osób prawnych i instytucji gospodarki budżetowej ma usprawnić wykonywanie konkretnych zadań, jakie stoją przed administracją państwową. Teoretycznie łatwiej kontrolować jakiś rodzaj wydatków zlecając to zadanie konkretnej instytucji.
Ale tak naprawdę to wypychanie wydatków poza budżet centralny, co jest nie bez znaczenia w sytuacji, w której na wydatki państwa nałożony jest kaganiec w postaci stabilizującej reguły wydatkowej. To wzór, na podstawie którego w tzw. normalnych czasach (bo w w okresie pandemii stosowanie reguł było zawieszone) ustala się, ile państwo może wydać w danym roku.
Zakres stosowania reguły – czyli określenie które wydatki jej podlegają, a które nie – dość precyzyjnie określa ustawa o finansach publicznych. I tak się składa, że wydatki państwowych osób prawnych, których liczba tak szybko rosła w ostatnich latach, ale też nakłady agencji wykonawczych i instytucji gospodarki budżetowej nie podlegają regule wydatkowej. Jeszcze do niedawna wyłączone były z niej też fundusze celowe.
Co więcej, z działania reguły są wyjęte są finanse ZUS (ale już nie funduszy, którymi zarządza), a do końca tego roku reguła nie działała w przypadku budżetu Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.
Mówiąc wprost nowe instytucje to dla rządu zawsze większa elastyczność w zwiększaniu wydatków w finansach publicznych.
Ile to kosztuje?
Równolegle ze wzrostem liczby instytucji zwiększały się też – co oczywiste – ich łączne wydatki. Według planów finansowych z projektu przyszłorocznego budżetu koszty, jakie poniosą agencje, fundusze, państwowe osoby prawne i instytucje gospodarki budżetowej przekroczą 487 mld zł, przy przychodach tych instytucji na poziomie 480 mld zł. Lwia część to wydatki i przychody Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, z którego wypłaca się emerytury. Koszty FUS zaplanowano na 361,8 mld zł.
Zobacz: Mapa wydatków budżetowych. Zobacz, na co rząd chce wydać miliardy [GRAFIKA INTERAKTYWNA]
Dla porównaniu w 2010 r. łączne wydatki jednostek pozabudżetowych sięgały 223,2 mld zł. W 2015 r. było to już 261,4 mld zł, a w 2019 r. 329,4 mld zł. Tyle można wyczytać ze sprawozdań z wykonania budżetu państwa z poprzednich lat.
Jednak tak jak liczba instytucji nie pokazuje całego obrazu tworzonej biurokracji, tak i ich sprawozdania finansowe nie są pełnym odbiciem pozabudżetowych wydatków państwa. Krajowy Fundusz Drogowy, finansowany emisjami obligacji Banku Gospodarstwa Krajowego, wspominany już fundusz covidowy czy nowo zakładany Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych nie publikują na bieżąco swoich planów finansowych, bo działają poza systemem finansów publicznych.
Polecamy także:
- Ile rząd pożyczy w 2023 r. Potrzeby pożyczkowe w budżecie dynamicznie rosną
- Najwięksi płatnicy CIT. Na tych firmach budżet bogaci się najbardziej
- Stawki VAT bez zmian. Obniżka kosztowałaby budżet kilkanaście miliardów złotych
- Podwyżki w budżetówce dwa razy niższe, niż inflacja. Związki zawodowe grożą protestami
- To nie minimalny CIT. MF ujawnia, jak ściąga miliardy od firm do budżetu