Środkowe Pomorze, obszar graniczący z Kaliningradem i wiele regionów we wschodniej Polsce – te miejsca po tzw. szoku transformacyjnym w latach 90. albo jeszcze w skutek wpływu zaborów nigdy nie wydźwignęły się z kryzysu. Problem polega na tym, że różnica między poziomem rozwoju regionów najgorzej i najlepiej rozwiniętych pogłębia się – mówi w wywiadzie z 300Gospodarką prof. Przemysław Śleszyński.
Prof. dr hab. Przemysław Śleszyński pracuje w Instytucie Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania Polskiej Akademii Nauk, jest członkiem Komitetu Nauk Demograficznych PAN. Był kierownikiem badania IGiPZ PAN i EUROREG (Centrum Europejskich Studiów Regionalnych i Lokalnych na Uniwersytecie Warszawskim), którego wyniki przedstawiono w monografii „Studia nad obszarami problemowymi w Polsce” .
Katarzyna Mokrzycka, 300Gospodarka: Po badaniu obszarów zagrożonych trwałą marginalizacją zespół badaczy pod pana kierownictwem przedstawił wnioski, z których wynika, iż w Polsce ponad 6 mln mieszkańców mieszka na obszarach peryferyjnych, dotkniętych – jak to nazwano – szokiem transformacyjnym czy opóźnieniami urbanizacyjnymi. To bardzo znacząca liczba. Co ona oznacza?
Prof. Przemysław Śleszyński, PAN: Ta liczba jest trochę umowna – to może być 5,5 mln albo 6,5 mln osób, ale to nie ma aż takiego znaczenia. Generalnie w badaniu chodziło o to, żeby ze wszystkich gmin w Polsce wydzielić tę grupę, gdzie poziom rozwoju, jakość życia czy warunki prowadzenia działalności gospodarczej są gorsze, bo występują tam różnego rodzaju dysfunkcje społeczno-gospodarcze.
W Polsce ponad 6 mln mieszkańców zamieszkuje obszary zmarginalizowane, peryferyjne, dotknięte szokiem transformacyjnym czy opóźnieniem urbanizacyjnym. Jak przełamać bariery rozwojowe? Wyniki badań w książce „Studia nad obszarami problemowymi w Polsce” https://t.co/UWg91gh4kO pic.twitter.com/fToEqA1rYH
— EUROREG (@EUROREG_UW) August 13, 2021
Czy marginalizacja regionu, określenie go peryferyjnym lub problemowym, jest równoznaczna z ubóstwem mieszkańców tych rejonów?
Nie, to nie oznacza, że wszyscy na tych obszarach są biedni czy w jakiś sposób upośledzeni społecznie, tylko że statystycznie, w porównaniu z innymi gminami, większa część ludności ma niskie dochody, a ich jakość życia jest gorsza. To drugie nie zawsze jest zależne od dochodów. Na przykład chaos przestrzenny lub długi czas zajmujący dotarcie do usług publicznych w mieście wojewódzkim dotyka wszystkich – i biednych, i bogatych.
Jak wyliczono „szok transformacyjny”? Jakie wskaźniki zostały wzięte pod uwagę?
W badaniu wzięto pod uwagę 14 różnych wskaźników – od ogólnych, jak dochód narodowy w podregionie per capita, aż po wskaźniki dla gmin związane z demografią, z osadnictwem, z sytuacją społeczną, z poziomem ubóstwa, bezrobociem, dostępnością transportową i tym podobne. Analizowaliśmy też w gminach wiele innych wskaźników, starając się wydobyć tzw. potencjały rozwojowe – szukanie ich było w zasadzie główną częścią projektu.
Często ten sam rodzaj wskaźnika, jak np. np. obciążenie demograficzne, może być bowiem stymulantą lub destymulantą. W gorzej sytuowanych gminach dany wskaźnik problemowości będzie wyższy, a w tych lepiej rozwiniętych – niższy, bo niższa jest suma dysfunkcji.
Nie da się jednak całego społeczeństwa na obszarach zmarginalizowanych wrzucić do jednego worka, bo wiemy, że są miejsca, gdzie jest lepiej na przykład pod względem zamożności – nie ma tam ubóstwa, z założenia dochody ludności są przeciętnie wyższe – ale bardzo słabe są inne wskaźniki, jak choćby wskaźnik obciążenia demograficznego.
Obciążenie demograficzne to słaba zastępowalność pokoleniowa?
Ten wskaźnik mówi generalnie o relacji mogących pracować i mających lub mogących mieć dzieci do niepracujących. Są też wskaźniki porównujące ludność w wieku poprodukcyjnym, czyli starszych do wieku przedprodukcyjnego, czyli dzieci i młodzieży. Ważnym wskaźnikiem demograficznym jest starość demograficzna, czyli udział osób w wieku poprodukcyjnym, w tym zwłaszcza 80 i więcej lat.
Jeśli osób starszych jest więcej – nawet dobrze sytuowanych – to gmina i generalnie państwo ma większe obciążenia, więcej wydatków na opiekę społeczną, a mniej dochodów z podatków, z pracy, z prowadzenia działalności gospodarczej. Mniej osób pracuje, mniej odprowadza podatki, mniejszy jest ruch w biznesie. Ekonomia lokalna jest z tego powodu niezrównoważona i konieczne są transfery w rodzaju „janosikowego”.
Innym ważnym wskaźnikiem demograficznym jest saldo migracji (które w Polsce jest niestety zniekształcone, gdyż wiele osób zmienia stałe miejsce zamieszkania, ale nie zmienia zameldowania). Jeśli więcej osób odpływa niż napływa w jakieś miejsce, to znaczy, że ludzie z jakichś powodów nie chcą tam żyć.
Regiony depopulacyjne w dużym stopniu pokrywają się w Polsce z obszarami problemowymi, które wskazaliśmy w badaniu. Wśród wszystkich 14 wskaźników branych pod uwagę ten jest najbardziej symptomatyczny. I powiem więcej, one mają dużą inercję w czasie. Jest takie klasyczne badanie z lat 80. ubiegłego wieku, nieżyjącego już niestety profesora Piotra Eberhardta – wiele regionów na jego mapie depopulacji i naszej mapie obszarów problemowych to te same regiony.
Często przywołuje się obszary dawnych PGR-ów, jako przykład regionów najbardziej dotkniętych transformacją gospodarczą – jako te, które nie znalazły nowej drogi. Czy wasze badanie to potwierdza?
Korelacja jest rzeczywiście wysoka i można tu mówić o pewnej wspominanej przeze mnie inercji. Chodzi o to, że te obszary miały inny typ gospodarki i nawet trochę inny typ mentalności mieszkańców przyzwyczajonych do opieki państwa. Ale minęło już trzy dekady od upadku rolnictwa kolektywnego i wyrasta tam już drugie pokolenie, które stara się być w coraz mniejszym stopniu uzależnione od pomocy publicznej.
Zdecydowanie gorzej radzą sobie gminy położone na głębokich peryferiach, z dala od stolic wojewódzkich: środkowe Pomorze, obszar w pasie przygranicznym Polski z obwodem kaliningradzkim i wiele regionów we wschodniej Polsce. To miejsca, gdzie niemal wszystkie badane wskaźniki – w tym zwłaszcza wykluczenie transportowe, zadłużenie ludności, starość demograficzna, odpływ migracyjny, depopulacja itd. – są na bardzo wysokich negatywnych poziomach. Obszary te po tzw. szoku transformacyjnym w latach 90. albo wskutek opóźnienia urbanizacyjnego, czyli wpływu zaborów, nie wydźwignęły się z kryzysu.
Nie znalazły sposobu?
To często było od nich niezależne. Są obszary, które korzystają z renty geograficznej, bo znajdują się pod Warszawą albo Wrocławiem. Ale te, które leżą bardzo daleko od jakiegokolwiek większego miasta, jak Pomorze Środkowe w stosunku do Szczecina, Poznania czy Trójmiasta, nigdy nie miały takich możliwości. W naszych badaniach wyszedł jeszcze jeden ciekawy typ gmin problemowych – tzw. peryferie wewnętrzne. Są to obszary położone na styku dużych obszarowo województw, jak na przykład mazowieckiego i warmińsko-mazurskiego.
Warto też podkreślić, że na skutki transformacji polityczno-gospodarczej dodatkowo nałożyła się reforma administracyjna kraju z roku 1999, zwłaszcza jeśli chodzi o obszar województw zachodniopomorskiego i pomorskiego czy mazowieckiego. Ich rubieże zostały zmarginalizowane, wyraźnie straciły na reformie Koszalin, Słupsk, Radom, czy Włocławek.
Od transformacji minęło 30 lat, już drugie pokolenie wchodzi na rynek pracy. Czy te trzy dekady zatarły czy uwypukliły problemy post-transformacyjne w Polsce?
Teraz mamy tendencję do spłaszczania, bo sytuacja poprawia się, zwłaszcza dzięki transferom socjalnym, jak 500+. Pozwoliły one znacznie zmniejszyć wskaźnik ubóstwa, chociaż dużym kosztem budżetu państwa.
Problem polega jednak na tym, że powiększa się różnica między poziomem rozwoju regionów najgorzej i najlepiej rozwiniętych – jedne, zwłaszcza te metropolitalne, rozwijają się bardzo szybko, a inne zbyt powoli. Na tych zapóźnionych już obszarach jeszcze dodatkowo zemści się demografia. Jeszcze 10 lat temu mieliśmy na części obszarów peryferyjnych jakieś nienajgorsze wskaźniki urodzeń, ale to się skończyło. Nie ma matek, nie ma młodych ludzi, którzy mogliby zostawać rodzicami. A jak nie ma młodych, nie ma dzieci, nie ma ludzi do pracy, to nie ma konsumpcji – ludzie mniej kupują, mniej wydają pieniędzy, więc lokalnego biznesu też nie ma, a cała gmina ma mniejsze dochody.
Demografia to jest tykająca bomba zegarowa, właściwie to już odpalona. Może być tak w przyszłości, że te regiony problemowe przestaną się w ogóle, nawet w niewielkim stopniu rozwijać i będą się zapadać w sobie – niedoinwestowana infrastruktura z braku środków popadnie w ruinę, a pozostający bezsilni ludzie w apatię.
Czy sprawdzali państwo wpływ na te regiony wieloletnich dużych programów inwestycyjnych inicjowanych czy wspieranych przez stronę publiczną, jak na przykład działalność specjalnych stref ekonomicznych?
Nie badaliśmy tego w tym projekcie, ale takich badań zostało trochę wykonanych gdzie indziej. Wnioski są takie, że tylko niektóre strefy ekonomiczne osiągnęły względny sukces. Ale spojrzeć można na to jeszcze w inny sposób – gdyby nie specjalne strefy ekonomiczne w regionach peryferyjnych, to byłoby jeszcze gorzej.
Czy da się jeszcze przełamać te zapóźnienia i bariery rozwojowe, skoro się to nie udało przez 30 lat? Jakie są pana rekomendacje?
Polityka regionalna jest bardzo trudna, zwłaszcza że nie ma zgody, co do optymalnego modelu rozwoju kraju. Spotyka się też takie poglądy, że niektóre regiony muszą się wyludnić, bo taka jest dynamika dziejowa i że właściwie jedynym słusznym kierunkiem dla Polski jest rozwój metropolii. A gdy te się nasycą, czyli osiągną poziom rozwoju metropolii zachodnich, to może coś z nich skapnąć w dół, na peryferie.
Ja jestem zwolennikiem rozwoju bardziej zrównoważonego terytorialnie, gdyż w innym razie grozi to nie tylko upadkiem społeczno-gospodarczym, ale także silnymi napięciami społecznymi, które w efekcie zwrócą się przeciw tym metropoliom. Nasze metropolie są już nadmiernie przegęszczone, występują poważne problemy komunikacyjne, środowiskowe itd. Dlatego wspieram koncepcję deglomeracji i policentryzacji, które nie tylko ograniczyłyby proces polaryzacji regionów, ale także pomogły metropoliom uniknąć zapaści transportowej i generalnie urbanistycznej.
Dziś wszystko koncentruje się najpierw w Warszawie, potem w kilku innych dużych miastach tak zwanej wielkiej piątki, czyli Krakowie, Trójmieście, Poznaniu i Wrocławiu, co powoduje olbrzymią presję migracyjną na te ośrodki. Tracą na tym zwłaszcza dawne stolice województw. W ten sposób mamy problem z centralizacją gospodarczą, tą wolnorynkową.
Uważam, że nasz system administracyjno-terytorialny jest bardzo nieefektywny. Mamy duże województwa, słabe, zbyt rozdrobnione powiaty, które nie mają żadnej siły gospodarczej oraz gminy, które w wielu przypadkach też są nieefektywne, mają za małą bazę demograficzną i ekonomiczną. Brakuje nam wyraźnie pośredniego szczebla subregionalnego – 70, może 100 subregionów, w których stolica mająca już pewną masę, to jest jakieś 50 czy 70 tys. mieszkańców, byłaby biegunem wzrostu. Z kolei gminy wiejskie mają bardzo duże kompetencje i listę zadań publicznych, praktycznie takie same jak duże miasta, ale za tymi kompetencjami nie idą dochody, które byłyby w stanie to wszystko utrzymać.
Albo jest taki problem gmin obwarzankowych, czyli gmin wiejskich otaczających miasto. Jest w Polsce ponad 150 takich układów. Nie ma sensu utrzymywanie odrębnych administracji w sytuacji, gdy jest to powiązany ze sobą organizm, poprzez dojazdy do pracy, korzystanie z usług – coś jak typowa gmina miejsko-wiejska. Tutaj na szczęście wszyscy eksperci zgadzają się co do tego, że te gminy należałoby połączyć. Zwłaszcza w sytuacji, gdy nawet urzędy tych podwójnych gmin są nieraz w tym samym budynku.
Na którym poziomie administracji widziałby pan ten nowy subregionalny szczebel? Między czym a czym?
Między województwem a gminą. Wówczas część powiatów należy zlikwidować, połączyć je w większe. Nie powinno ich być aż 380 tylko 100, maksymalnie 130. A wówczas, gdyby część kompetencji aktualnie wojewódzkich, zwłaszcza usług publicznych wyższego rzędu, przenieść na ten poziom, to liczbę województw można byłoby nawet zmniejszyć, powiększając je.
Drugi alternatywny pomysł jest taki, że zwiększamy liczbę województw – do 25, może nawet 30 – i wtedy mamy tylko dwa szczeble – województwo i gminę. Być może taka zmiana byłaby najbardziej efektywna.
To dlaczego od razu nie wrócić do układu sprzed reformy administracyjnej?
Bo 49 województw to był bardzo zły podział, zbyt rozdrobniony i polityczny, czasów PRL..
Dlaczego akurat 25 – 30?
Tyle mniej więcej mamy silnych ośrodków od około 100 tys. mieszkańców w górę, które mogłyby być biegunami wzrostu dla swoich regionów. Tak wynika ze struktury sieci osadniczej i z rozłożenia tych miast w przestrzeni kraju. Jest też trochę układów multipolarnych, jak na przykład Słupsk z Koszalinem i Kołobrzegiem, Ostrów Wielkopolski z Kaliszem czy tzw. czwórmiasto Tarnobrzeg, Sandomierz, Stalowa Wola i Nisko, które są blisko siebie i wspólnie mają duży potencjał.
Z tego co wiem, powstają tam oddolne inicjatywy, sprzyjające powstawaniu takich biegunów. Wiele byłych miast wojewódzkich też walczy o zwiększenie swojej pozycji administracyjno-usługowej na mapie kraju, na przykład Tarnów. Ja te inicjatywy wspieram, bo one mogą się przyczynić do większej efektywności gospodarczej i wyzwolić nasz niedoceniany potencjał, jakim jest policentryczna struktura systemu osadniczego.
Ale reforma administracji nie zmieni poziomu dochodów. Może stworzy nowe miejsca pracy w nowych urzędach, ale czy gmina zyska na takiej zmianie finansowo?
Zdecydowanie zlikwiduje część urzędniczych etatów. Celem reformy administracyjnej powinno być właśnie skurczenie liczby pracujących w tym sektorze, a ta uwolniona podaż pracownicza mogłaby zasilić wolny rynek, który już od paru lat odczuwa brak rąk do pracy. Luka podażowa na rynku pracowników rośnie i będzie rosła. Szacuję, że w 2050 roku w Polsce będzie brakowało od 2 do 7 mln pracowników i to będzie bardzo niezrównoważone regionalnie.
Chyba że pracę będą wykonywać roboty, w co nie wierzę, bo to taki slogan powtarzany od co najmniej 50 lat. Przekwalifikowanie się pracowników z administracji publicznej do pracy w innych sektorach rynku będzie więc bardzo korzystne dla gospodarki.
A jak wpłynąć na ograniczenie odpływu młodych ludzi z mniejszych do większych ośrodków?
Przez poprawę jakości życia i tworzenie miejsc pracy, a także zatrzymywanie kapitału na miejscu, który w zbyt dużym stopniu wypływa do metropolii lub za granicę. Może się też do tego przyczynić zmiana modelu pracy. Niewiele możemy powiedzieć o pozytywnym wpływie pandemii, ale z pewnością obserwowana zmiana modelu pracy to korzyść – zaszczepiono w gospodarce pracę zdalną, system hybrydowy.
Osoby, które wcześniej jechałyby z dalekich peryferii, by osiedlić się w Warszawie czy w Trójmieście, nie będą już musiały się na stałe przenosić ze swoich miejsc zamieszkania. Raz na kilka czy kilkanaście dni stawią się w pracy fizycznie, nawet pokonując te 100 czy 200 km, a pozostałą część tygodnia będą spędzać w rodzinnej miejscowości, tam płacić podatki i tam robić zakupy – czyli powiększać lokalną bazę ekonomiczną.
Z badania Diagnoza+, które w wywiadzie przywołała prof. Joanna Tyrowicz wynika jednak, że większość pracodawców i, co ciekawe, także pracowników nie będzie w przyszłości preferować takiego modelu pracy.
Telepraca nie będzie oczywiście dotyczyć całego rynku pracy, tylko jakiejś jego części, może 10, może 20 proc. z obecnych 16,5 miliona osób. Tymczasem w Polsce każdego roku migruje 300-400 tysięcy osób, w tym około 50 tys., może nawet 100 tysięcy odpływa z obszarów peryferyjnych do większych miast (a wcześniej za granicę).
A zatem w ciągu jednej czy dwóch dekad to może być nawet milion osób. Mówimy więc o liczbach, które mogą zmienić rzeczywistość. Myślę, że w ciągu dekady moglibyśmy dojść do 2-3 mln osób pracujących zdalnie. Takie całkiem spore wyhamowanie odpływu ludzi z małych miast i wsi mogłoby być dla nich ratunkiem.
Polecamy także inne przekrojowe wywiady 300Gospodarki z najważniejszymi ekonomistami w Polsce:
- Polskie transfery socjalne są kuriozalne, wsteczne i niczego nie rozwiązują. Wywiad z prof. Joanną Tyrowicz
- Na Zachodzie progresywność podatków to symbol ładu społecznego – wywiad z Ernestem Pytlarczykiem z Pekao SA
- Z perspektywy Chin Polska jest jak Paragwaj. Czy Polski Ład to zmieni? Wywiad z prof. Marcinem Piątkowskim
- Musimy pilnie podnieść składkę zdrowotną. Ale inaczej, niż proponuje Polski Ład – wywiad z Wojciechem Wiśniewskim, szefem Public Policy
- Oficjalny wiek emerytalny wyjdzie z użycia. W wieku 70 lat będziemy wciąż pracować – wywiad z głównym ekonomistą PFR
- Zamiast podnosić kwotę wolną, niech państwo dopłaca najmniej zarabiającym – wywiad z Michałem Brzezińskim, ekonomistą UW
- Polska ewoluuje w stronę modelu gospodarek trzeciego świata – wywiad ze Stefanem Kawalcem, jednym z architektów Planu Balcerowicza