Nielegalne papierosy znów zyskują udział w polskim rynku, legalna sprzedaż spada, a wpływy z akcyzy od wyrobów tytoniowych i nikotynowych są o ok. 3,5 mld zł niższe od planu – wynika z raportu Fundacji Laboratorium Prawa i Gospodarki. Autorzy oceniają, że szybkie podwyżki podatków i kolejne ograniczenia produktowe mogą dawać efekt odwrotny od zakładanego, jeśli państwo wprowadza je bez rzetelnej oceny wcześniejszych zmian.
Raport „Ocena wpływu polityki akcyzowej i zakazów produktowych na rynek wyrobów tytoniowych oraz nikotynowych w Polsce” zaprezentowano 18 sierpnia w Warszawie podczas debaty z udziałem ekspertów od prawa, podatków i gospodarki. Publikację przygotowali prawnicy specjalizujący się w analizie wpływu regulacji na gospodarkę i przedsiębiorców.
W centrum sporu jest prosta, ale ryzykowna logika: państwo podnosi akcyzę albo ogranicza dostęp do produktów, licząc na wyższe wpływy i mniejszą konsumpcję. Rynek nie zawsze reaguje zgodnie z takim założeniem. Część konsumentów nie rezygnuje z nałogu, tylko przenosi się poza legalny obieg.
Legalny rynek słabnie, szara strefa rośnie
„Akcyzowa mapa drogowa” obowiązywała w Polsce od 2022 roku. Był to przewidywalny harmonogram zmian podatkowych, który uzgodniły wspólnie administracja, przedsiębiorcy i plantatorzy. W tym okresie wpływy budżetowe z akcyzy rosły, a udział szarej strefy utrzymywał się na poziomie ok. 5 proc.
Ten układ zmienił się w 2024 r., gdy harmonogram został przełamany. Nowe stawki zaczęły obowiązywać w 2025 r. Wcześniej planowano podwyżkę akcyzy na papierosy o 10 proc., ale zamiast tego przyjęto podwyżkę aż o 25 proc. W przypadku tytoniu do palenia i wyrobów nowatorskich stawki wzrosły jeszcze mocniej.
Jak to wpłynęło na rynek? Autorzy raportu zwracają uwagę, że wtedy zaczęła rosnąć szara strefa. Badanie EPS pokazało, że w IV kwartale 2025 r. udział nielegalnych papierosów wyniósł 7,5 proc. Mniej więcej co trzynasty papieros pochodził spoza legalnego obrotu.
W tym samym czasie budżet nie dostał tyle pieniędzy, ile zakładano. Planowane na 2025 r. wpływy z akcyzy od wyrobów tytoniowych i nikotynowych wynosiły ok. 37,1 mld zł. Wykonanie sięgnęło ok. 33,6 mld zł. Różnica wyniosła więc ok. 3,5 mld zł.
A to nie jest drobna pozycja w państwowych finansach. Wpływy z akcyzy od wyrobów tytoniowych, wyrobów nowatorskich i płynu do e-papierosów odpowiadały w 2025 r. za ok. 6,35 proc. wszystkich dochodów podatkowych budżetu państwa.
Państwo ściga nielegalnych sprzedawców, ale problem wraca
To nie pierwszy raz, kiedy papierosy miały przynieść więcej pieniędzy z akcyzy. W latach 2011-2014 dochodziło do gwałtownych podwyżek akcyzy. Efekt? Nielegalne papierosy stanowiły około jedną piątą rynku. Ograniczenie tego zjawiska do ok. 5 proc. zajęło ponad dekadę.
Mimo że służby działają skutecznie, to szara strefa nadal rośnie. Tylko w zeszłym roku Krajowa Administracja Skarbowa (KAS) wykryła 27 nielegalnych fabryk. Przejęto ponad 184 mln papierosów bez akcyzy. Policja informowała o ujawnieniu kolejnych 36 nielegalnych zakładów oraz zabezpieczeniu 51 mln sztuk papierosów.
To pokazuje napięcie między polityką podatkową a egzekwowaniem prawa. Służby mogą rozbijać nielegalne fabryki i przejmować towar, ale jeśli różnica cen między legalnym a nielegalnym produktem rośnie zbyt szybko, czarny rynek dostaje paliwo do działania.
Eksperci: najpierw ocena skutków, potem kolejne zmiany
Nie chodzi o to, by rezygnować z akcyzy na papierosy i inne wyroby – zastrzegają autorzy raportu. Ich główny zarzut dotyczy tempa oraz sposobu stanowienia prawa. Nowe przepisy powinny być poprzedzone analizą skutków wcześniejszych decyzji: dla zdrowia publicznego, dochodów budżetu i rozwoju szarej strefy.
– Nie kwestionujemy potrzeby regulowania rynku wyrobów tytoniowych i nikotynowych. Problemem jest natomiast sposób stanowienia prawa: kolejne zmiany są wprowadzane, zanim państwo rzetelnie oceni skutki regulacji już obowiązujących. Przed podjęciem następnych decyzji powinniśmy wiedzieć, jak zmiany z 2025 r. wpłynęły na realizację celów zdrowotnych, dochody budżetowe i skalę szarej strefy – mówi prof. UW dr hab. Krzysztof Koźmiński, współredaktor raportu.
W raporcie pojawia się też argument z ekonomii podatków. Chodzi o ryzyko, że po przekroczeniu pewnego poziomu opodatkowania państwo nie zwiększa już wpływów zgodnie z oczekiwaniami. Część legalnej sprzedaży znika, a konsumenci szukają tańszych produktów poza oficjalnym obrotem.
Prof. SGH dr hab. Marcin Jamroży mówi w tym kontekście o mechanizmie opisywanym przez krzywą Laffera. To koncepcja, według której zbyt wysokie podatki mogą osłabiać bazę podatkową, czyli legalną część rynku, od której państwo pobiera daniny.
– Politykę akcyzową należy oceniać przez pryzmat jej skuteczności, przewidywalności i racjonalności. Nie jest dobrą polityką taka, która zakłada, że podwyższenie stawki akcyzy automatycznie prowadzi do wzrostu dochodów budżetowych albo ograniczenia konsumpcji wyrobów nikotynowych – mówi prof. SGH dr hab. Marcin Jamroży.
Nie bądźmy drugą Nową Zelandią
Autorzy raportu porównali polskie doświadczenia z sytuacją w innych krajach, m.in. we Francji, Holandii, na Litwie i w Nowej Zelandii. Wniosek jest podobny: bardzo szybki wzrost obciążeń albo daleko idące zakazy produktowe mogą zwiększać atrakcyjność nielegalnego handlu, jeśli państwo nie uwzględnia reakcji konsumentów i przestępców.
Najmocniej brzmi przykład Nowej Zelandii. Według dr. Grzegorza Kelera, współredaktora raportu, przy bardzo wysokich cenach i ograniczonej dostępności legalnych produktów udział nielegalnego tytoniu wzrósł tam do 27 proc. Władze wycofały się później z głównych elementów reformy, wskazując m.in. na ryzyko rozwoju czarnego rynku i problemy z egzekwowaniem prawa.
– Wniosek dla Polski jest prosty: przed wprowadzeniem kolejnych zakazów trzeba ocenić nie tylko ich cel, lecz także wykonalność i możliwą reakcję rynku – mówi dr Grzegorz Keler.
To istotne szczególnie teraz, gdy debata o rynku nikotynowym obejmuje już nie tylko tradycyjne papierosy, ale też wyroby nowatorskie i płyny do e-papierosów. Każda z tych kategorii działa inaczej, ma inną grupę odbiorców i inną podatność na przechodzenie do nielegalnego obrotu.
Problemem jest też przewidywalność prawa
W debacie pojawił się także wątek jakości legislacji. Dr Dawid Ziółkowski z Wydziału Prawa i Administracji UW ocenia, że najgorszym scenariuszem dla polityki podatkowej jest działanie impulsywne, oparte na prostym założeniu, że podniesienie daniny automatycznie ograniczy konsumpcję wyrobów tytoniowych.
Ekspert zwraca uwagę na standardy dobrej legislacji: odpowiednio długie vacatio legis, ocenę skutków regulacji, analizę rozwiązań alternatywnych i stabilność przepisów. W jego ocenie przełamanie akcyzowej mapy drogowej w 2024 r. osłabiło zaufanie do państwa.
– Przewidywalność prawa nie jest przywilejem przedsiębiorców, lecz jednym ze standardów prawidłowej legislacji, a więc obowiązkiem ustawodawcy i państwa w ogóle – mówi dr Dawid Ziółkowski.
Z perspektywy firm oznacza to coś bardzo konkretnego. Przedsiębiorcy muszą planować produkcję, zapasy, ceny, kontrakty i inwestycje. Gdy reguły zmieniają się szybko, rośnie ryzyko błędnych decyzji, a legalny rynek traci stabilność.
Regulacje? Tak, ale oparte na danych
Fundacja Laboratorium Prawa i Gospodarki mówi wprost: regulacje powinny być oparte na danych, proporcjonalne, przewidywalne i poprzedzone oceną wpływu. Potrzebny jest powrót do racjonalnej polityki akcyzowej, monitorowanie szarej strefy i analiza tego, jak konsumenci reagują na podwyżki oraz zakazy.
Bez tego państwo może prowadzić politykę, która na papierze ma zwiększać wpływy i ograniczać konsumpcję, a w praktyce osłabia legalny rynek oraz wzmacnia nielegalnych sprzedawców – a walka z nimi później jest kosztowna.
Polecamy również:
- Ponad 6 na 10 najemców mieszka za ciasno. Gorzej mają tylko w Rumunii
- Nielegalne kasyna online kuszą Polaków, a budżet traci miliardy. WEI chce końca monopolu
- Mniej dłużników nie znaczy mniej problemów. Rolnictwo nadal walczy z zaległościami
