Szarą strefę da się ograniczyć. Nie sprawdza się jednak bat w postaci kontroli i kar. Lepszym rozwiązaniem jest tłumaczenie, jak dużo traci pracownik, który przyjmuje część wynagrodzenia „pod stołem”. Pozytywnie zadziałać mogą też zachęty podatkowe oraz abolicja. Takiego zdania jest dr Dagmara Nikulin* z Politechniki Gdańskiej, specjalistka w obszarze ekonomii rynku pracy.
Dorota Mariańska, 300Gospodarka: Jak wygląda polska szara strefa w obecnej sytuacji gospodarczej? Przyjmuje się, że wraz z gorszą koniunkturą, niepewnymi czasami, szara strefa się powiększa.
Dr Dagmara Nikulin, Politechnika Gdańska: Szacunki dotyczące szarej strefy są bardzo różne. To wynika z kilku przyczyn. Przede wszystkim jeśli przyjmiemy różne ramy definicyjne, to siłą rzeczy rozmiary szarej strefy będą różne. Inną kwestią są sposoby pomiaru szarej strefy.
Jeśli przyjrzymy się najbardziej popularnym statystykom – w przypadku Polski jest to informacja, której dostarcza nam Główny Urząd Statystyczny – to ku naszemu zdziwieniu, okazuje się, że w ostatnich latach, od roku 2020, czyli czasu pandemii, potem wojny w Ukrainie, rozmiary szarej strefy nie zwiększyły się. Zgodnie z szacunkami GUS-u w roku 2021 udział szarej strefy w PKB wyniósł ok. 10 proc.
Ale jeśli porównamy te statystyki z innymi szacunkami, przykładowo dostarczonymi przez UN Global Compact Network Poland, to efekt pandemiczny oceniany jest na poziomie 5 punktów procentowych. W rezultacie szara strefa na koniec 2022 roku szacowana jest na poziomie 20 proc. PKB. To jest duża zmiana.
Które szacunki można uznać za bardziej wiarygodne?
Problem polega na tym, że szacunki, które otrzymujemy w przypadku takiego zjawiska jak szara strefa, są bardzo niedoskonałe. Trudno jest w ogóle mówić o tym, że jesteśmy w stanie zmierzyć szarą strefę. Jeśli mówimy o szacunkach, musimy dopuszczać pewien margines błędu.
W jaki sposób, na jakiej podstawie, dokonuje się takich szacunków?
Szara strefa jest potocznym określeniem zjawiska, które zgodnie z metodologią np. GUS-u nazywane jest gospodarką nieobserwowalną. Gospodarka nieobserwowalna to zarówno gospodarka nielegalna (np. przemyt, sutenerstwo), działalność ukryta (np. zaniżanie obrotów, wypłacanie części wynagrodzeń „pod stołem” w zarejestrowanym podmiotach gospodarczych) oraz działalność nieformalna (np. praca nierejestrowana).
Sposoby pomiaru szarej strefy są różnorodne i zazwyczaj szacunki oparte są na kilku źródłach. Z jednej strony można bazować na różnego rodzaju „śladach”, które działalność nieobserwowalna pozostawia w gospodarce. Innym sposobem jest wykorzystywanie danych pochodzących z badań ankietowych czy danych administracyjnych.
Polecamy również: Miliarderzy płacą niższe podatki i się bogacą. Państwa tracą środki na wsparcie najbiedniejszych
Przykładowo, zestawienie informacji dotyczących osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy z wynikami ankiet dotyczącymi aktywności na rynku pracy (Badanie Aktywności Ekonomicznej Ludności) oraz badaniami ankietowymi dotyczącymi pracy nierejestrowanej pozwala na oszacowanie rozmiarów zatrudnienia nieformalnego.
Inną metodą, wykorzystywaną zwłaszcza w przypadku działalności nielegalnej, jest wykorzystywanie danych administracyjnych, np. raportów policyjnych. Warto pamiętać, że w przypadku, kiedy wykorzystywane są metody oparte na danych pierwotnych, czyli np. wynikach badań ankietowych, oszacowany poziom zjawiska wyznacza jedynie jego dolną granicę.
W kogo najbardziej uderza szara strefa? W pracownika? W budżet państwa?
Na to pytanie trudno jest jednoznacznie odpowiedzieć. Istotne są z pewnością skutki mikro w odniesieniu do pracowników, takie jak brak ubezpieczenia społecznego bądź obniżone składki w przypadku, kiedy część wynagrodzeń jest wypłacana w sposób nieformalny. Z punktu widzenia pracowników oraz z punktu widzenia zabezpieczenia społecznego to jest jednoznacznie negatywna sytuacja.
Najbardziej cierpią osoby, które są zmarginalizowane: gorzej wykształcone, z mniejszymi szansami na rynku pracy, dla których praca w szarej strefie nie jest wyborem, ale brakiem alternatywy. Dla innych zaś praca w szarej strefie może być wyborem, a wpływy w postaci wynagrodzenia mogą być nawet wyższe w porównaniu do zatrudnienia formalnego. Problem pojawia się, kiedy osoby przestają być aktywne na rynku pracy i nie posiadają zabezpieczenia na starość.
Czy są jakieś obliczenia pokazujące ten odroczony, negatywny efekt?
Wyniki badań oparte na modelu mikrosymulacyjnym wskazują, iż w polskim systemie emerytalnym w przypadku ponad połowy kobiet oraz niemal wszystkich mężczyzn otrzymywanie płacy „pod stołem” będzie skutkowało redukcją przyszłych świadczeń: niższą emeryturą, niższą przeciętną stopą zastąpienia, wyższą stopą ubóstwa osób starszych (zwłaszcza kobiet) oraz większymi nierównościami w wysokości świadczeń.
A co z budżetem państwa? Ile on traci na szarej strefie? Przecież to realne środki, które można by było wydać na edukację, zdrowie.
Dokładne szacunki dotyczące hipotetycznych strat budżetu państwa z tytułu działalności w szarej strefie nie są możliwe do opracowania. Często podawaną wielkością w tym kontekście jest luka podatkowa. Według najnowszych szacunków Komisji Europejskiej luka z tytułu utraconego podatku VAT wyniosła w Polsce w 2021 r. 3,3 proc. potencjalnych wpływów, co oznacza spadek o 7,8 punktu procentowego w porównaniu do roku 2020. To w ujęciu nominalnym przekłada się na lukę w wielkości 1 694 mln euro (ok. 7,5 mld zł) w 2021 roku, wobec 5 229 mln euro (ok. 23 mld zł) w 2020 roku.
Warto wspomnieć o przykładowych stratach powiązanych z działalnością nieformalną w konkretnych branżach. Według szacunków Instytutu Planowania i Analiz Gospodarczych, w przypadku rynku tytoniowego straty z tytułu nieodprowadzania należnych podatków wyniosły w roku 2022 1,7 miliarda złotych.
Co zrobić, żeby szara strefa nie rosła w siłę? Czy dotychczasowe rozwiązania sprawdziły się?
Mając na uwadze uszczelnianie systemu podatkowego i patrząc na statystyki, chociażby przedstawione we wspomnianym raporcie Komisji Europejskiej, Polska znajduje się w gronie państw, które określane są mianem krajów, które odniosły sukces. Z drugiej strony dalsze możliwości uszczelniania VAT są ograniczone, należy zatem przyjrzeć się innym aspektom unikania opodatkowania.
Patrząc na szarą strefę w szerszym kontekście, nie tylko w odniesieniu do strefy wyłudzeń, najczęściej stosowanymi metodami zwalczania, są środki administracyjne. Mają zniechęcić do aktywności w szarej strefie np. poprzez częstsze kontrole, czy wyższe kary.
Jeżeli zjawisko nadal istnieje i możliwe, że rośnie, to znaczy, że środki administracyjne się nie sprawdzają.
Trend światowy jest taki, że odchodzimy od działania wyłącznie represyjnego. Wyniki badań wskazują, że to nie jest dobra droga. To nie przynosi skutków. Racjonalny podmiot podejmuje decyzję dotyczącą unikania opodatkowania jeśli korzyści, jakie czerpie z prowadzenia działalności nieformalnej przewyższają poziom potencjalnych strat, które może ponieść, jeśli zostanie przyłapany na prowadzeniu takiej działalności.
Działanie represyjne ma na celu zmianę powyższego wskaźnika poprzez zwiększanie teoretycznych strat, czyli np. płacenie wyższych kar. Można jednak podejść z drugiej strony i zastosować również środki, które zwiększą korzyści z formalizacji działalności.
Lewica zapowiedziała w kampanii wyborczej, że chce zwiększyć kary za łamanie praw pracowniczych. Czy zatem światy trend nas nie dotyczy?
Nieprzestrzeganie przepisów prawa pracy powinno być eliminowane. Samo podnoszenie kar może okazać się jednak rozwiązaniem niewystarczającym.
Co konkretnie, jeżeli chodzi o tzw. miękkie działania, można zrobić dla zmniejszenia szarej strefy?
Państwo powinno podejmować działania, które miałyby na celu rozwijanie świadomości społecznej, dotyczącej skutków działalności nieformalnej. Wśród innych środków o charakterze prewencyjnym można wymienić stosowanie zachęt podatkowych oraz abolicję.
Mówiąc o świadomości, warto wspomnieć o tzw. moralności podatkowej, czyli wewnętrznym zobowiązaniu do płacenia podatków. Moralność podatkowa jest charakterystyczna dla poszczególnych społeczeństw i jest powiązana zarówno z czynnikami kulturowymi, historycznymi, ale również np. z jakością instytucji czy dóbr publicznych. Badania pokazują, że jeśli np. obywatele oceniają bardzo dobrze jakość usług publicznych, mają większą wewnętrzną motywację i przekonanie o tym, że należy płacić podatki.
Na jakim poziomie jest moralność podatkowa w Polsce?
Trudno jest zmierzyć moralność podatkową. Wskaźniki, które posiadamy, są zazwyczaj oparte na wynikach badań ankietowych (np. World Values Survey), w których respondenci subiektywnie oceniają np. osobiste przyzwolenie na unikanie opodatkowania. Polacy deklarują, że nie zgadzają się na oszustwa podatkowe. Deklaruje tak ok. 75 proc. Polaków. Obserwacja rzeczywistości gospodarczej może jednak skłaniać do mniej optymistycznych wniosków.
A może pomogłoby zmniejszenie podatków?
Badania naukowe wskazują na to, że wysokość opodatkowania jest istotna w kontekście podejmowania działań nieformalnych, ale równie ważną determinantą jest sposób funkcjonowania systemu podatkowego, na ile jest on przejrzysty i zrozumiały.
W opinii przedsiębiorców ta kwestia pozostawia wiele do życzenia. Interpretacje urzędnicze, zawiłość prawa to są bolączki, które są najczęściej wskazywane przez przedsiębiorców. To jest kierunek, w którym państwo powinno pójść, czyli upraszczanie systemu podatkowego i podnoszenie transparentności przepisów, które obowiązują. Im prostsze przepisy, tym większa szansa na to, że działalność będzie rejestrowana.
Co konkretnie przedsiębiorcy uważają za najbardziej skomplikowane?
Dużym problemem są wysokie koszty prowadzenia działalności, co skłania to prowadzenia działalności w sposób częściowo bądź całkowicie nieformalny. W kontekście systemu podatkowego możemy spojrzeć na ranking konkurencyjności systemów podatkowych dostarczany przez think tank Tax Foundation, gdzie wynik dla Polski nie ulega poprawie. Oznacza to, że wprowadzane dotychczas zmiany podatkowe nie przyczyniły się do poprawy jakości systemu podatkowego w Polsce.
Czy działania, które podejmuje nowy rząd, jak np. wakacje od ZUS, wpłyną pozytywnie, zostaną docenione przez przedsiębiorców, i mają szansę zmniejszyć szarą strefę? A może jest to komplikacja, mnożenie kolejnych przepisów.
Jednoznaczna ocena jest bardzo trudna. Z jednej strony mamy zapowiedzi programów, które powinny przyczynić się do tego, że przedsiębiorcy będą bardziej skłonni do funkcjonowania w sposób formalny. Z drugiej strony mamy podnoszenie płacy minimalnej, która w duży sposób oddziałuje na sytuację małych i średnich przedsiębiorców. Trudno jest więc ocenić, czy ten efekt będzie pozytywny czy będzie zniwelowany np. przez wzrost płacy minimalnej.
Siły skokowego wzrostu wynagrodzeń nie można lekceważyć.
Jeśli skokowo rosną nam koszty pracy, ma to skutek w kontekście unikania opodatkowania. Obecnie około 12 proc. pracowników uzyskuje część wynagrodzenia w sposób nieformalny, pod stołem. To jest dolna granica tego zjawiska. Górnej granicy nie jesteśmy w stanie oszacować. Domyślamy się tylko, że skala tego zjawiska jest pokaźna. Wzrost płacy minimalnej może przyczynić się zarówno do wypłacania części wynagrodzenia w sposób nieformalny, jak również do „zatrudniania” pracowników w sposób całkowicie nieformalny.
A jak wypadamy w porównaniu z innymi krajami? Nasza szara strefa należy do większych czy do mniejszych?
Jeśli chodzi o porównania międzynarodowe, to mamy pewien problem. Jeśli bazujemy na rachunkach narodowych, czyli tak jak w przypadku Polski na szacunkach GUS, to siłą rzeczy nie jesteśmy w stanie dokonywać porównań ze statystykami urzędów statystycznych z innych krajów ze względu na różnice metodologiczne.
Musimy więc patrzeć na statystyki, które są prowadzone na poziomie międzynarodowym, np. autorstwa Podkomitetu ds. Spraw Podatkowych (FISC) Komisji Gospodarczej i Monetarnej Parlamentu Europejskiego. Tu Polska znajduje się pośrodku rankingu. Porównania międzynarodowe trzeba traktować z dużą dozą ostrożności, co wynika z ogólnych trudności związanych z pomiarem szarej strefy.
Bądź na bieżąco z najważniejszymi informacjami subskrybując nasz codzienny newsletter 300Sekund! Obserwuj nas również w Wiadomościach Google.
Warto pamiętać, że zupełnie inne źródła szara strefa ma w krajach potransformacyjnych, takich jak Polska, gdzie cały czas funkcjonuje przyzwolenie społeczne na prowadzenie działań nieformalnych. A w inny sposób te motywy są kształtowane jeżeli chodzi np. o kraje skandynawskie, gdzie takiego pozwolenia po prostu nie ma i moralność podatkową ocenia się w tych krajach bardzo wysoko. Bardziej istotne jest zatem porównywanie dynamiki jeżeli chodzi o rozwój zjawiska w danym kraju.
Gdzie i dlaczego ta dynamika jest największa?
Dostępne dane wskazują raczej na nieznaczny trend malejący, który obserwowany jest w większości krajów europejskich.
A jak na szarą strefę w Polsce wpłynęła wojna w Ukrainie? Z pewnością nie wszyscy pracownicy z Ukrainy zostali zatrudnieni w pełni oficjalnie.
To też jest kwestia dość niejednoznaczna. Można byłoby oczekiwać, że duży napływ ludności naturalnie przyczyni się do tego, że praca nieformalna ulegnie zwiększeniu. To oczywiście jest prawdą, należy jednak też pamiętać o innym zjawisku. Po wybuchu wojny w Ukrainie zostały zmienione przepisy, które umożliwiają legalizację pracy obywateli ukraińskich. W związku z tym obywatele z Ukrainy, którzy już wcześniej mieszkali w Polsce, mogli skorzystać z tej okazji i zalegalizować swoją pracę.
Ponadto, obserwowaliśmy również odpływ ludności ukraińskiej, tej, która w Polsce mieszkała przed wojną. Trudno jest jednoznacznie ocenić, jaki jest efekt netto, w kontekście rozmiarów nieformalnej siły roboczej. Wydaje mi się, że potrzebujemy jeszcze trochę więcej czasu, żeby rzeczywiście ten końcowy efekt ocenić.
Co nas czeka w przyszłości? Rozrost szarej strefy jest nieunikniony? A może wręcz przeciwnie – zacznie się ona kurczyć?
Jeśli procesy inflacyjne będą narastały, mogą spowodować, że trudno będzie pomimo różnych działań, szarą strefę utrzymać w ryzach. Warto pamiętać, iż celem nie jest całkowita likwidacja zjawiska szarej strefy. Pewien poziom pracy nieformalnej jest poziomem naturalnym. Koniecznym do tego, żeby gospodarka funkcjonowała w sposób poprawny. Zawsze jest pewna część społeczeństwa, która może mieć przejściowe problemy ze znalezieniem pracy. Dla tej części siły roboczej praca w sposób nieformalny, zazwyczaj krótkookresowa, jest sposobem na zaspokojenie potrzeb życiowych.
Dziękuję za rozmowę.
*Dr Dagmara Nikulin, adiunkt w Katedrze Statystyki i Ekonometrii Wydziału Ekonomii i Zarządzania Politechniki Gdańskiej. Specjalistka w obszarze ekonomii rynku pracy. Jej zainteresowania naukowe koncentrują się wokół empirycznych analiz współczesnych rynków pracy. Dotychczasowe publikacje dotyczyły głównie problemów związanych z identyfikacją rozmiarów i przyczyn szarej strefy oraz pracy nierejestrowanej w Polsce oraz wpływu międzynarodowych procesów fragmentaryzacji produkcji na płace oraz warunki pracy w krajach europejskich.
To też może Cię zainteresować:
- Ile zarabia się w IT? Niemało. A politycy chcą im jeszcze obniżyć podatki
- Podatki w Polsce są za wysokie? To mit. Na tle innych państw OECD jesteśmy przeciętniakiem
- Praca w biurze? Zetki nie mówią „nie”, choć dla nich to coś innego niż dla starszych pokoleń
- Praca imigrantów: największe źródło bogactwa i wstydu europejskiego rolnictwa
