Zamrożenie cen prądu będzie finansowane z nowej daniny. Wywiad z minister finansów Magdaleną Rzeczkowską

Na pewno branże i sektory, które w związku z kryzysem energetycznym uzyskują nadmierne zyski, powinny wziąć udział w procesie stabilizowania cen. Ale wprowadzenie windfall tax w Polsce to nie jest łatwa decyzja – mówi minister finansów Magdalena Rzeczkowska.

Marek Chądzyński, 300Gospodarka: W budżecie na koniec sierpnia było ponad 27,5 mld zł nadwyżki. Jak należy interpretować te dane?

Magdalena Rzeczkowska, minister finansów: Nadwyżka to skutek tego, że dochody są większe, niż zakładaliśmy pisząc ustawę budżetową.

Czyli rząd może też wydawać więcej, niż planował?

Wykonanie budżetu po ośmiu miesiącach pokazuje, że kondycja budżetu jest dobra. I zachowuje on wysoką płynność. Nadwyżka to jedno, ale mamy też 126 mld zł gotówki na rachunkach budżetowych.

Z drugiej strony nie jest tak, że dobra sytuacja w budżecie skłania nas do rozpoczęcia rozdawnictwa. Mamy przed sobą wyzwania, nie tylko w tym roku, które wymagają większych nakładów finansowych.

Ile w tym zasługi wysokiej inflacji? We wrześniu wyniosła ona 17,2 proc., średnia w roku będzie kilkukrotnie wyższa niż prognoza, na podstawie której został napisany budżet. Bo, przypomnijmy, prognoza dochodów opiera się na założeniu, że inflacja w tym roku wyniesie 3,3 proc. A skoro jest wyższa, to zwiększa nie tylko wpływy z VAT, ale też z PIT, bo płace gonią wzrost cen. No i z CIT, bo firmy umiejętnie przerzucają koszty na klientów podnosząc marże.

Tak, wzrost dochodów to efekt nie tylko wzrostu gospodarczego, ale również efekt wyższej inflacji, choć nie tylko. Większe dochody to też m.in. skutek napływu uchodźców z Ukrainy. Mamy więcej mieszkańców, rośnie konsumpcja, uchodźcy też w coraz większym zakresie pracują, więc rosną wpływy z podatków dochodowych.

Warto też pamiętać, że budżet na inflacji zyskuje tylko w krótkim okresie. W dłuższym zaczyna odczuwać jej skutki, choćby efekty wyższej waloryzacji niektórych wydatków.

No ale to dopiero w przyszłym roku.

Tak, na przykład waloryzacja świadczeń emerytalnych w przyszłym roku wyniesie 13,8 proc. Mamy też zaplanowany wzrost wynagrodzeń w sferze budżetowej na poziomie 7,8 proc. I to również dotyczy nauczycieli i pozostałych grup, które funkcjonują w ramach państwowej sfery budżetowej.

Budżet tegoroczny, jak i przyszłoroczny, zmagają się z wyzwaniami, które wynikają z nieustającego kryzysu. Kryzys trwa, zmienia się tylko jego przyczyna i natura. Poprzednio wynikał on z pandemii Covid-19, co zmusiło nas do większych wydatków na utrzymanie miejsc pracy, ratowanie przedsiębiorstw. Teraz mamy wysoką inflację, wojnę w Ukrainie, szok na rynku energii i do tego musimy dopasować nowe rozwiązania. Wdrażamy je już od początku tego roku. Budżet i polityka fiskalna muszą na te wyzwania odpowiadać.

Polecamy: Mapa wydatków budżetowych. Zobacz, na co rząd chce wydać miliardy [GRAFIKA INTERAKTYWNA]

Mówi pani zapewne o tarczach antyinflacyjnych, które rząd wprowadzał na przełomie 2021 i 2022 r. One zmniejszają dochody w budżecie. Ale przecież wydatki na kolejne programy osłonowe, które rząd wprowadza teraz, są finansowane poza budżetem.

Zdecydowaliśmy się użyć elastycznych narzędzi, jakimi są fundusze pozabudżetowe, ale to nadal mieści się w zakresie sektora finansów publicznych według metodologii unijnej.

Tak, ale właśnie do tego zmierzało moje pierwsze pytanie. Jest nadwyżka w budżecie, bo budżet korzysta z premii inflacyjnej w dochodach, a jednocześnie nie ponosi bezpośrednio nowych wydatków. A więc czy nadwyżka to nie jest miraż, tak naprawdę zafałszowujący obraz finansów publicznych?

Finanse publiczne trzeba postrzegać trochę szerzej, niż tylko przez pryzmat budżetu. Liczy się tak naprawdę deficyt sektora finansów publicznych, z którego rozlicza nas Komisja Europejska. A sektor finansów publicznych, czy też konkretnie sektor instytucji rządowych i samorządowych obejmuje fundusze pozabudżetowe. Sprawozdając Komisji Europejskiej, jak wygląda ten deficyt uwzględniamy wszystkie wydatki funduszy. Podobnie zresztą jest z długiem.

Jeśli więc patrzymy na stabilność finansów publicznych to do oceny wypełnienia bierze się pod uwagę całość finansów, również fundusze pozabudżetowe. To jest najważniejsze z punktu widzenia całego nadzoru finansowego KE.

Ale po co utrzymywać stan, w którym mamy coraz mniej znaczący budżet państwa i coraz większą liczbę funduszy i agencji, do których przenoszone są wydatki rządu? Nie lepiej mieć wszystkie wydatki w budżecie centralnym?

Fundusze to narzędzia, których używamy tylko w sytuacjach kryzysowych. A teraz z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia. Zresztą podobną drogą podążają inne kraje, w tym Niemcy, które w ten sposób chcą sfinansować wyższe wydatki na armię. Fundusze zapewniają nam tę elastyczność. Staramy się przy tym, żeby polityka fiskalna była neutralna. A więc nie chcemy nadmiernie wydawać, ale też zbytnio oszczędzać.

Zwracam też uwagę, że w Unii Europejskiej cały czas obowiązuje tzw. klauzula wyjścia, która ma zapewnić odpowiednią elastyczność polityki budżetowej. Najpierw miała obowiązywać tylko w 2020 r., potem przedłużono ją na rok 2021 i 2022. A teraz do 2023 r.

Co więcej, Komisja Europejska zaleca, żeby polityka budżetowa reagowała na zmieniające się okoliczności. Z tym, że początkowo, w czasie pandemii, nakierowane to było na wspieranie sektora przedsiębiorstw. Teraz większy nacisk kładzie się na ochronę obywateli przed skutkami wysokich cen energii.

Tak budżet obrasta w agencje i fundusze. Od 2010 r. ich liczba wzrosła już dwuipółkrotnie

Wspomniała pani wcześniej, że w przyszłorocznym budżecie nie będzie już tak, jak w tegorocznym: w wyniku inflacji wzrosną też wydatki, choćby z tytułu podwyżek w budżetówce. A czy nie uczciwiej byłoby znowelizować już tegoroczny budżet, żeby zapewnić budżetówce godziwe podwyżki w obliczu tak wysokiego wzrostu cen? Mamy ponad 17 proc. inflacji. A podwyżki ile miały wynosić?

Wzrost funduszu płac w 2022 r. w sferze budżetowej zaplanowano na 4,4 proc. Oczywiście, zawsze można by się było pokusić o zwiększenie wydatków również w tym roku. Ale jesteśmy w sytuacji wojny i kryzysu. W tej chwili przeznaczamy dziesiątki miliardów złotych na pomoc gospodarstwom domowym w kryzysie energetycznym. I to są wydatki, które już w tym roku musimy ponosić. Te środki trafią także do pracowników szeroko rozumianej budżetówki.

Ponadto zmiany podatkowe wprowadzone w tym roku też będą zwiększać wynagrodzenia netto wielu pracowników sektora publicznego. To tłumaczy częściowo pewną powściągliwość w tym obszarze. Ponadto nie zapominajmy, że bardzo wysoka waloryzacja mogłaby zwiększyć presję inflacyjną – nie chcemy zatem, aby polityka fiskalna „dolewała oliwy do ognia”; obecnie raczej staramy się niwelować wyższe koszty gospodarstwom domowym.

Czytaj: Podwyżki w budżetówce dwa razy niższe, niż inflacja. Związki zawodowe grożą protestami

A nie boi się pani, że ludzie z administracji, z oświaty i inni pracownicy sfery budżetowej po prostu odejdą do sektora prywatnego i jakość usług publicznych się pogorszy?

Jak sektor państwowy nadąża – czy też nie nadąża – za sektorem prywatnym, to jest zagadnienie nie tego roku, ani nawet poprzedniego, ale kilku lat. A może nawet i dekad. Pracuję w sektorze publicznym od początku mojej kariery i zawsze płace nie nadążały za sektorem prywatnym. Na pewno jest to zagadnienie, które wymaga głębszej refleksji – bo jest oczekiwanie, aby administracja stawała się coraz bardziej profesjonalna. Tu potrzebne są rozwiązania horyzontalne, długoterminowe.

W sferze budżetowej zarabia się mniej, ale z drugiej strony zapewnia ona stabilną pracę. Znam osobiście wiele osób, które z sektora prywatnego przechodzą do publicznego, choćby po to, żeby zbudować swoje CV.

Ile w sumie kosztują już wszystkie programy walki ze skutkami wzrostu cen?

Tarcza antyinflacyjna z przedłużeniem do końca tego roku to 30 mld zł ubytku w dochodach budżetu. To, co jest poza tym do sfinansowania [przez wzrost wydatków – przyp. 300G] to np. pierwsze dodatki osłonowe, jeszcze z tarczy antyinflacyjnej: niecałe 5 mld zł. Dodatek węglowy to wydatek 11,5 mld zł, solidarnościowa tarcza energetyczna, która zamraża ceny prądu szacowana jest na 26 mld zł, choć tu w znaczniej części finasowanie ma pochodzić z dodatkowej daniny. Wsparcie dla firm energochłonnych będzie kosztowało około 5 mld zł – w tym roku to nie jest jednak wydatek budżetu tylko Funduszu Rekompensat Pośrednich Kosztów Emisji. W przyszłym roku będzie to kosztowało około 8 mld zł. No i utrzymanie taryf gazowych do 2027 r. również dla odbiorców wrażliwych, to w tym roku około 9 mld zł.

Ale to nie są wydatki budżetu.

Mamy różne źródła finansowania tych rozwiązań. Część pochodzi z zysku NBP. Część – i to duża – będzie pochodziła z wpływów budżetowych ze sprzedaży uprawnień do emisji CO2. Częściowo będą to też środki pozabudżetowe, jak np. w przypadku tarczy solidarnościowej, która w znacznej części ma być sfinansowana z dodatkowej daniny.

Ile takich wydatków polskie finanse publiczne – ale rozumiane szeroko, również z funduszami pozabudżetowymi – są w stanie jeszcze udźwignąć? Jak duża jeszcze może być fiskalizacja inflacji?

Jesteśmy w dobrej sytuacji fiskalnej. Możemy elastycznie reagować na pojawiające się potrzeby finansowania działań. Ale jednocześnie widzimy, że panuje duża niepewność, banki centralne zaostrzają kurs w walce z inflacją. Dlatego wolimy szukać alternatywnych źródeł finansowania działań osłonowych, tak aby w razie pojawienia się dodatkowych wyzwań mieć przestrzeń fiskalną na dodatkową reakcję.

Pytałem o koszty finansowania programów osłonowych, bo mają one duży wpływ na tzw. potrzeby pożyczkowe państwa. Czy nie będzie problemów z ich finansowaniem na rynku biorąc pod uwagę to, co się dziś na nim dzieje? Czyli duży wzrost rentowności obligacji i osłabienie złotego.

Jeśli mówimy o potrzebach pożyczkowych, to chcę zwrócić uwagę, że priorytetowym wydatkiem w budżecie są nakłady na wojsko. Od tego nie ma odwrotu, to jest bardzo ważne zadanie, które musi być zrealizowane.

Oczywiście potrzeby pożyczkowe rosną, ale też skuteczne działania uszczelniające podatki bardzo nam pomagają. Dzięki temu możemy zakładać odpowiednio duże wydatki. Przypomnę, że luka w VAT spadła z około 24 proc. potencjalnych wpływów 10 lat temu do 4,3 proc. w 2021 r. Do tego dochodzi znaczne ograniczenie szarej strefy w hazardzie, w branży tytoniowej.

Nie przewiduję kłopotów z finansowaniem potrzeb pożyczkowych. W przyszłym roku wzrosną co prawda do 261 mld zł, ale już w tym roku zaczniemy je prefinansować. Bo tegoroczne potrzeby pożyczkowe już sfinansowaliśmy. Rentowność obligacji wzrosła, ale to normalne, gdy rosną stopy procentowe. W Polsce poziom rentowności odpowiada mniej więcej wysokości stóp procentowych NBP. Czasami są wahania spowodowane tym, że inwestorzy reagują na komunikaty NBP odnośnie polityki kształtowania stóp procentowych, ale nie obserwujemy zwiększonego ryzyka skarbowych papierów wartościowych związanego z postrzeganiem Polski jako kraju frontowego. Z rozmów z inwestorami wynika, że – choć geograficznie jesteśmy blisko wojny – to nie jesteśmy uznawani za kraj ryzyka wojennego. Potwierdzają to emisje, również zagraniczne, które się udały.

Ale koszt obsługi zadłużenia wystrzelił w przyszłym roku do 66 mld zł.

Tyle, że to jest około 2 proc. PKB. Kilka lat temu koszt przekraczał 2 proc. PKB. Patrząc historycznie przyszłoroczny poziom kosztów obsługi długu nie jest niczym niezwykłym i wynika przede wszystkim z uwarunkowań na rynku.

No tak, ale gdy pani mówi o 261 mld zł potrzeb pożyczkowych to jest to kwota tylko potrzeb pożyczkowych budżetu. I to przy założeniu, że tarcza antyinflacyjna nie zostanie przedłużona na 2023 rok.

Ta kwota nie uwzględnia też wypłaty 14 emerytury, która – z tego co powiedział prezes PiS Jarosław Kaczyński – ma być wypłacana co rok. No i przede wszystkim nie ma w niej emisji obligacji Banku Gospodarstwa Krajowego na rzecz Funduszu Przeciwdziałania Covid-19, które gwarantuje Skarb Państwa. A to fundusz covidowy będzie finansował znaczną część programów antyinflacyjnych.

Według wyliczeń ekonomistów Credit Agricole Bank Polska gdyby to wszystko podliczyć, to potrzeby pożyczkowe mogą wynieść nawet 390 mld zł. Czy to już nie jest pułap, przy którym rynek zażąda wyższej premii za ryzyko przy emisji obligacji? Tak, jak się to stało ostatnio w Wielkiej Brytanii?

My dość jasno komunikujemy naszą politykę emisyjną. Nie obawiam się, że taki scenariusz, jak w Wielkiej Brytanii – gdzie rynek został zaskoczony planami dużego poluzowania fiskalnego, co doprowadziło do gwałtownej wyprzedaży brytyjskich obligacji – wystąpi w Polsce. Poza tym, jak wspominałam, szukamy alternatywnych źródeł finansowani działań osłonowych, aby zapewnić sobie przestrzeń fiskalną na ewentualne, nowe wyzwania.

Poza tym istotnej części potrzeb pożyczkowych, związanych z wydatkami na obronność nie trzeba będzie realizować od razu, bo to wydatki długoterminowe.

A czy pani zdaniem NBP powinien się zachować tak, jak Bank Anglii, czyli zakomunikować chociaż, że wróci na rynek i będzie skupował obligacje – np. obligacje BGK – gdyby wystąpiła taka potrzeba?

NBP to niezależny bank centralny, podejmuje własne decyzje i minister finansów nie jest od tego, żeby mu doradzać.

Czy Ministerstwo Finansów będzie aktywnie wychodziło za granicę z emisjami obligacji w przyszłym roku? Bo jeśli chodzi o inwestorów krajowych to chyba doszliśmy do ściany. Banki, które do tej pory kupowały dużo obligacji mogą już nie być tak chętne, bo na starym portfelu mają straty, a poza tym zostały dociśnięte właśnie dodatkowymi obciążeniami, w rodzaju wakacji kredytowych.

Zgodnie ze strategią zarządzania długiem nadal udział zagranicznego długu w zadłużeniu ma wynosić około 25 proc. Obecnie, ponieważ nie osiągnęliśmy wspomnianego poziomu dysponujemy przestrzenią na potencjalne finansowanie zagraniczne. W zależności od warunków panujących na rynkach, oraz naszych potrzeb, będziemy decydować o emisjach za granicą. Natomiast…

Złoty jest słaby, więc emisje za granicą się opłacają.

… natomiast to, co zrobiliśmy w tym roku, to dostosowanie oferty obligacji detalicznych, szczególnie ich oprocentowania. Zainteresowanie jest bardzo duże, w 2021 r. uzyskaliśmy ponad 43 mld zł ze sprzedaży obligacji detalicznych. W tym roku to już ponad 47 mld zł. A więc duży udział w zaspokojeniu tegorocznych potrzeb pożyczkowych miały właśnie obligacje detaliczne.

Czy będzie podatek od nadzwyczajnych zysków?

Prace analityczne trwają. To nie jest łatwa decyzja. Na pewno branże i sektory, które w związku z kryzysem energetycznym uzyskują nadmierne zyski, powinny wziąć udział w procesie stabilizowania cen.

Czytaj też: Podatek od nadzwyczajnych zysków, czy zawyżonych marż? Sasin: szczegóły w ciągu dwóch tygodni

Ale rozumiem, że byłby to podatek celowany, do określonych branż, a nie do wszystkich firm zatrudniających więcej niż 250 pracowników?

Trwają prace.

Wicepremier Jacek Sasin zapowiada, że w ciągu dwóch tygodni pokaże projekt takiego podatku. Ale on mówi wprost o opodatkowaniu zawyżonych marż w czasie kryzysu, bo jego zdaniem to jest obok cen surowców główna przyczyna inflacji. Czy według pani nie skłoni to dużych firm do jakiejś optymalizacji podatkowej, co w efekcie uderzyłoby we wpływy z CIT?

W tym roku będziemy mieli rekordowo wysokie dochody z CIT. W ostatnich kilku latach wprowadziliśmy wiele rozwiązań, które ograniczyły możliwości optymalizacji podatkowych nierzetelnym płatnikom. Wiemy, jak radzić sobie z tego rodzaju ryzykiem.

Ostatnio dużo kontrowersji wywołuje też temat zmian w stabilizującej regule wydatkowej, na podstawie której wylicza się dopuszczalny limit państwowych wydatków. Nawet nie chodzi o zakres zmian, co o tryb ich wprowadzania: reguła jest zmieniana w ustawie zamrażającej ceny prądu, czyli w przepisach, które niewiele wspólnego mają z finansami publicznymi. Czy Ministerstwo Finansów nas jeszcze czymś zaskoczy, jeśli chodzi o regułę?

Poszliśmy trochę inną drogą niż Komisja Europejska, która ogłosiła generalną klauzulę wyjścia do końca 2023 r. Zależało nam, aby reguła była mimo wszystko pewną kotwicą przy planowaniu budżetu i chcieliśmy dopasowywać ją tylko do nowej rzeczywistości. Tak było ze zmianą celu inflacyjnego NBP na prognozowaną inflację [to jeden ze wskaźników uwzględnianych w regule, więcej o tej zmianie piszemy tutaj – przyp. 300G]. Poprzednie rozwiązanie, oparte na celu inflacyjnym NBP w wysokości 2,5 proc, nie miałoby sensu, gdyż w obliczu kryzysu energetycznego oraz zwiększonych wydatków wymuszałoby osiągnięcie nadwyżki w całym sektorze finansów publicznych.

Teraz okazało się, że wyzwania związane z kryzysem energetycznym łączą się z większymi wydatkami. Bez zmiany, o której pan wspomniał, nie udałoby się nam sfinansować niezbędnych działań. Zapewniliśmy sobie też elastyczność, jeśli okazałoby się, że potrzebujemy większych środków np. na wsparcie gospodarstw domowych bądź przedsiębiorstw. Warto przypomnieć, że wsparcie takie zaleca również KE.

Aktualnie czekamy na KE, która powinna niebawem zaproponować nowe kierunki zmian w regułach unijnych i – jeśli zajdzie taka potrzeba – implementujemy te zmiany do polskiego porządku prawnego.

Nasze wybrane teksty o finansach publicznych:

• Budżetowe zaciskanie pasa? To się nie zdarzy. Ale czasy radosnej twórczości w polityce fiskalnej się kończą [FELIETON]
• To nie minimalny CIT. MF ujawnia, jak ściąga miliardy od firm do budżetu
• Podniesienie płacy minimalnej. Wpływy do budżetu zwiększą się o 6,2 mld zł w 2023 r.
• Najwięksi płatnicy CIT. Na tych firmach budżet bogaci się najbardziej
• Mniejszy wzrost PKB, wyższa inflacja, wzrost deficytu. Rząd przyjął projekt budżetu na 2023 r.