Partnerstwo publiczno-prywatne to model, który sprawdzi się w inwestycjach w lokalne odnawialne źródła energii, uważa ekspert. – Dzięki PPP wspólna spółka celowa zaspokaja potrzeby własne regionu. Partner prywatny czerpie zyski ze sprzedaży nadmiarowej produkcji energii, a gmina ma dochody jako właściciel spółki komunalnej, będącej udziałowcem spółki celowej – mówi Bartosz Korbus, szef Instytutu PPP.
Katarzyna Mokrzycka, 300Gospodarka: Kilka dni temu kontrolowana przez Skarb Państwa grupa energetyczna PGE zawarła porozumienie z prywatną firmą ZE PAK, co do założenia wspólnej spółki, która ma się zająć budową elektrowni atomowej w Pątnowie, z jakimś udziałem partnera z Korei, który dostarczy technologię. Czy ten model kwalifikuje się jako projekt partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP)?
Bartosz Korbus: Nie, ponieważ wszystkie podmioty to spółki prawa handlowego, mimo że PGE jest nadzorowane przez Skarb Państwa. Obecność na tym wydarzeniu ministra Jacka Sasina miała zapewne pokazać poparcie strony publicznej dla przedsięwzięcia PGE o ogromnej skali, także finansowej. Rządy zobowiązały się wobec inwestorów do wsparcia na poziomie organizacyjno-instytucjonalnym. W tym projekcie strona publiczna nie jest bezpośrednim partnerem.
Ważnym elementem PPP jest także wykonywanie zadań publicznych wskazanych ustawowo.
Produkcja energii nie mieści się w tym wykazie?
Mieści się, jeśli dotyczy realizacji zadań własnych samorządu, czyli na przykład oświetlenia miasta, energii dla podległych mu szkół czy szpitali. Jeśli do tego celu powstałoby nowe źródło, w ramach jakiejś inwestycji, to oczywiście nadmiar produkowanej energii mógłby być też sprzedawany – i do tego idealnie sprawdza się PPP z udziałem prywatnej firmy.
Teoretycznie więc można by sobie wyobrazić sytuację, gdy kilkanaście gmin czy powiatów wspólnie inwestuje np. w małe reaktory jądrowe (SMR) do produkcji energii? Dogadują się między sobą, zawiązują spółkę, dobierają odpowiedniego prywatnego dostawcę technologii, który będzie zarządzał elektrownią – możliwe czy niemożliwe?
Na pewno obwarowane wieloma obostrzeniami dla energetyki jądrowej, trudnościami technologicznymi, zasadami bezpieczeństwa itp., ale teoretycznie możliwe.
Gdyby dodatkowo uznać, że elektrownie atomowe mieszczą się w założeniach polityki klimatycznej, stawiającej na zeroemisyjne źródła energii, to do wyobrażenia jest projekt, w którym większe miasta z mniejszymi gminami mogłyby ogłosić postępowanie na realizację przez podmiot prywatny takiej siłowni, która by zasilała potrzeby całego regionu.
Dzięki PPP wspólna spółka celowa zaspokaja potrzeby własne regionu. Partner prywatny czerpie dodatkowo zyski ze sprzedaży nadmiarowej produkcji energii, a gmina też ma dochody jako właściciel spółki komunalnej będącej udziałowcem spółki celowej.
Ale mówiąc szczerze trudno mi sobie wyobrazić taki gminny projekt atomowy. Bardziej zachęcałbym gminy, żeby wspólnie w ramach PPP inwestowały w elektrownie geotermalne, dzięki czemu miałyby i prąd, i ciepłą wodę. Taka kogeneracja na pewno wpisuje się w politykę klimatyczną, bo to OZE w czystej postaci.
Pojawiają się już pierwsze inwestycje PPP w OZE – elektrownia fotowoltaiczna ma powstać na terenie gminy Chorzele. Mam nadzieję, że takich projektów zacznie się pojawiać więcej, ale przyznaję, że na razie są raczej w powijakach.
Czy dotychczas udał się jakiś projekt PPP, gdzie po stronie publicznej partnerem była więcej niż jedna gmina czy powiat?
Niestety, do tej pory się nie udało. Były projekty realizowane przez stowarzyszenia gmin lub spółki należące do kilku samorządów. Jeśli poszczególne samorządy nauczą się realizować projekty samodzielnie, może łatwiej będzie im realizować je wspólnie.
Chciałabym z Panem porozmawiać o możliwościach zastosowania modelu partnerstwa publiczno-prywatnego do inwestycji w czasie odbudowy Ukrainy, o czym się często mówi w kontekście miliardów publicznych środków, które tam popłyną. Ale, by móc to zrobić, najpierw spróbujmy ocenić PPP w Polsce. A prawda jest taka, że ten model nie ma u nas najlepszych opinii. Zgodnie z bazą ministerstwa rozwoju w Polsce zrealizowano do tej pory zaledwie 174 umowy na inwestycje PPP. 54 projekty są procedowane. Czy w czasach, gdy zmienia się rola państwa, gdy z regulatora wchodzi ono w rolę inwestora, nadal jest miejsce na PPP?
Nieważne jakie są czasy w gospodarce, przedsięwzięcie PPP zawsze może być wdrożone. Kiedy mówimy o partnerstwie publiczno-prywatnym, to mówimy o realizacji przez sektor prywatny zadania publicznego. Różnica między PPP a zwykłym przetargiem jest zaś taka, że w PPP partner prywatny przygotowuje i realizuje inwestycję publiczną, tak jak by to robił dla siebie. W klasycznym modelu zamówień publicznych strona publiczna projektuje, ktoś inny buduje, a jeszcze inny eksploatuje. Ta różnica jest bardzo ważna ponieważ ma znaczenie fakt, że prywatny inwestor w PPP wie, iż wchodzi w dane przedsięwzięcie na lata. To na niego jest przerzucone ryzyko danej inwestycji.
To prawda jednak, że w czasach, gdy państwo postrzega się jako omnipotentne, uważa, że na wszystko je stać, a politycy sugerują, że lepiej odsunąć wolny rynek i inwestycjami zarządzać administracyjnie, nie ma dużego pola dla PPP.
A jak, pana zdaniem, postrzegają to dziś politycy w Polsce?
W PPP chodzi o to, że tam, gdzie można to zrobić, należy dać działać sektorowi prywatnemu, żeby efektywniej wydać pieniądze podatnika. A ja mam taką hipotezę, że PPP w Polsce zostało wdrożone nie po to, żeby lepiej realizować zamówienia publiczne, lecz po to, żeby beneficjenci, szczególnie samorządy, nie musieli się martwić o wkład własny do inwestycji z funduszy unijnych. Gdybyśmy mieli pieniądze na wszystko, w ogóle nikt by się PPP nie zajmował.
PPP jest wciąż często traktowane nie jak sposób na lepsze zagospodarowanie publicznych środków, tylko jak sposób na zdobycie kapitału prywatnego. Wciąż wyżej stawiamy samodzielną realizację zadania przez administrację, przez państwo, niż PPP, w którym jakiś inwestor zarobi jakieś pieniądze.
Wszystko więc zależy od konkretnych polityków i konkretnych samorządowców – którym rząd nie ułatwia podejmowania decyzji. Od pandemii samorządom z jednej strony wciąż zabierane są jakieś pieniądze, a z drugiej – przekazywane jakieś dotacje, refundacje, kompensaty i tak dalej, ale mogą wydać te pieniądze tylko na rzeczy, na które pozwala rząd i tylko w ramach zamówień publicznych.
Jak w bajce o złotej kaczce – możesz mieć wszystko, ale pod warunkiem, że się nie podzielisz.
Możesz wydawać olbrzymie kwoty, jak chcesz, byle tylko kwity się zgadzały, byle tylko litera prawa była przestrzegana. Nawet jeśli z mizerną efektywnością.
To było jak cyjanek dla rynku PPP. Samorządy wycofywały się z PPP, procedury, które już były na etapie przygotowania były przerabiane na wnioski po pieniądze rządowe, no bo po co się wysilać, po co brać prywatnego partnera, który będzie miał wymagania, po co się narażać na audyt, skoro można dostać pieniądze, wydać je w prostym zamówieniu i chwalić się przed mieszkańcami, że to tylko i wyłącznie nasza własność.
A co w tym złego? Dlaczego uważa pan, że powinno być inaczej, że PPP sprawdziłoby się lepiej niż samodzielne inwestowanie samorządu?
Czasem PPP rzeczywiście się nie sprawdza. W czasie kryzysów, w czasie wojny zarządzanie administracyjne może być bardziej efektywne. Ale jednak, wbrew pozorom i temu co nam się czasem wydaje, sektor publiczny to jest mniejszość gospodarki. I nie jest samowystarczalny. Wystarczy popatrzeć, gdzie są prawdziwe pieniądze. Władza publiczna nie może zaś w nieskończoność zwiększać długu, nie może bez końca podnosić podatków. Musi pożyczać, musi się finansować w sposób innowacyjny, żeby robić więcej w tym samym czasie i musi sięgać do zasobów finansowych strony prywatnej oraz efektywniej wydawać środki publiczne.
Prywatny udziałowiec też nie gwarantuje sukcesu.
Ale zwiększa znacząco na niego szansę. Pod jednym warunkiem – że procedura jego wyboru także jest konkurencyjna. Bo prywatny monopol będzie tak samo niewydolny jak publiczny.
W ciągu kilku następnych lat do Polski znowu popłyną kolejne ogromne środki unijne – 76 mld euro w ramach nowej perspektywy do 2027 r. Trzeba też uwzględnić pieniądze z KPO, które pewnie w końcu dostaniemy. Ich wydatkowanie zbiegnie się w czasie. Jak to zadziała na PPP tym razem?
W bezpośrednim przełożeniu – bardzo niekorzystnie. Obawiam się, że pierwszeństwo znów przejmą dotacje. Natomiast są możliwe projekty hybrydowe, których już dziś jest w polskich PPP około 20 proc. W nich łączy się finansowanie publiczne, środki unijne i udział inwestora prywatnego.
W tej perspektywie Unia stawia nacisk na zrównoważony rozwój, klimat, środowisko i rzeczywiście przeznaczy na to duże pieniądze. Uważam jednak, że w obszarze optymalizacji energetycznej potrzeby inwestycyjne w Polsce są tak ogromne, że środki unijne czy generalnie publiczne, nie wystarczą – trzeba będzie sięgnąć po kapitał sektora prywatnego i po PPP.
Ponadto, chociaż nie każdy samorząd ceni prywatnych partnerów, to wiele ceni jednak ich umiejętności w zarządzaniu projektami. To może się wydawać zbędne przy budowie drogi, ale gdy się inwestuje w oczyszczalnię ścieków, kompleks sportowy, aquapark – to ma ogromne znaczenie. Często przecież bywało tak, że inwestycję się robiło, bo były dotacje. Na początku wszyscy są bardzo zadowoleni, ale gdy mija trwałość projektu wszyscy się zastanawiają, co z tym dalej zrobić, czy to rzeczywiście było potrzebne takie duże? I wtedy okazuje się, że dobrze mieć partnera, który tym potrafi zarządzać w sposób konstruktywny.
Małe ośrodki miejskie będą średnio starzały się szybciej niż przeciętnie w Polsce. „Będzie to wymagało przemyślenia gminnych decyzji dotyczących dużych inwestycji – planowania przestrzeni miejskiej, planów budowy wodociągów czy kanalizacji. Skoro miejscowość się wyludnia to lepiej nie inwestować nadmiernie w infrastrukturę, której późniejsze utrzymanie będzie kosztowało znacznie więcej niż przychody z jej wykorzystania”, powiedział mi kiedyś w wywiadzie główny ekonomista PFR. Co to znaczy dla PPP?
Właśnie dlatego widzę tu przestrzeń do współpracy. Prywatny partner lepiej przygotuje długookresową strategię i zarządzi takimi projektami. Rok temu w raporcie dla Banku Światowego zdiagnozowaliśmy 5 obszarów potencjalnego wdrożenia PPP tylko w ramach gospodarki wodnej. Bank sygnalizuje, że jesteśmy krajem pustynniejącym i widzi tu rolę dla PPP.
Powtarzam się, ale sektor prywatny ma i know-how, i umiejętność równoważenia nakładów do efektów. Niektóre branże są dość nowe dla samorządów. W transformacji energetycznej, w stawianiu elektrowni słonecznych czy wiatrowych, w termomodernizacji albo w zarządzania sieciami wod-kan. PPP ze względu na ten know-how inwestorów sprawdzi się lepiej niż samodzielne działanie po omacku lokalnych władz.
NIK zbadała, na ile efektywnie zostały spożytkowane wcześniejsze środki z NFOŚ na termomodernizację. Okazało się, że pieniądze zostały podzielone, styropian został położony, ale nikt nie zadbał o systemy sterowania energią i bardziej zaawansowane rozwiązania, które przekładałyby się na prawdziwą oszczędność energii. Oszczędności, według NIK, są bardzo małe albo wręcz niewidoczne. Sektor publiczny skupił się nie na efektach tylko na tym, żeby poprawnie wydać pieniądze na styropian. W piątek równie miażdżącą krytykę NIK przedstawiła wobec działań administracji publicznej w sprawie strategii dla efektywności energetycznej systemów ciepłowniczych.
Liczę, że sporo może się zmienić z korzyścią dla zainteresowanych PPP dzięki Ustawie o poprawie efektywności energetycznej. Nazywamy ją „małym PPP”, bo metodologia przygotowania projektu jest podobna, tylko nie tak rozbudowana. Czekamy jeszcze na wytyczne rządu – są opracowywane, mam nadzieję, że będą w marcu. Teraz wymagane będą wysokie umiejętności, wiedza specjalistyczna, a tu jest miejsce dla partnerów prywatnych i to nie tylko w termomodernizacji, ale także w budowie OZE, o czym mówiłem wcześniej.
W Polsce mamy też ogromny problem z sieciami przesyłowymi, inwestycje idą niezmiernie powoli, mniejszym wytwórcom bardzo trudno dostać przyłącze, długo się na to czeka. A przecież można by pozwolić samorządom budować sieci lokalne wspólnie z prywatnymi udziałowcami. W okolicach Zgorzelca są klastry, które pozyskują pieniądze na farmy i sieci przesyłowe, ale na razie to inicjatywa wyłącznie prywatna. A ja tu widzę pole dla partnerstwa prywatno-publicznego. Potrzeba jest tylko zachęt, rozwiązań systemowych, zielonego światła po prostu.
Najkrótsza ocena PPP w Polsce: udało się, czy się nie udało?
PPP w Polsce udało się, ale nie tak, jak mogłoby się udać. Zmarnowano potencjał.
Czy PPP to rozwiązanie, które powinno się wdrażać w odbudowywanej Ukrainie? Jeżeli bowiem w Polsce – gdzie transformacja gospodarcza przebiegła znacznie bardziej korzystnie niż na Ukrainie, gdzie nie mieliśmy po drodze wojny, gdzie gospodarka w dużym stopniu nie uległa dewastacji – PPP się nie udało, to czy może się udać w Ukrainie?
Nie skreślam szans Ukrainy – droga do UE daje zupełnie nowe możliwości, tak jak kiedyś dała je Polsce. Jeżeli Ukraińcy we właściwy sposób zbudują kompetencje administracji, w tym samorządu z własnym budżetem i zadaniami oraz wdrożą dyrektywy unijne i prawo zamówień publicznych zacznie odpowiadać standardom europejskim, to zasady staną się na tyle przejrzyste dla biznesu międzynarodowego, że pojawi się przestrzeń do PPP.
By PPP na Ukrainie mogło zadziałać musi się tam jednak zmienić jeszcze jedna rzecz – musi dojść do urealnienia cen usług komunalnych. Rozważaliśmy niedawno we Lwowie budowę spalarni odpadów. Jednak przy obecnych cenach utylizacji, wody czy ścieków na razie nie ma tam pola do rynkowego PPP. To się nie opłaci żadnemu inwestorowi.
Cały świat zwraca dziś uwagę na korupcję, która zżera Ukrainę i staje się główną barierą i powodem niechęci do przekazywania środków. Czy potencjalni inwestorzy nie będą się tego inwestorzy nie będą się obawiać ryzyka jakiejś malwersacji czy defraudacji kapitału?
Jeżeli PPP jest zrobione zgodnie z procedurami to genialnie przeciwdziała korupcji. Mówiąc wprost, w PPP jest trudniej kraść, bo okradałoby się samego siebie. Nie ma sensu zawyżenie cen, jak w przetargu, czy jakieś lewe podzlecanie usługi czy zakupów szwagrowi. Zdarzają się wpadki, ale moim zdaniem o wiele mniejsze niż w tradycyjnych przetargach.
Jeżeli wspólnota międzynarodowa będzie przekazywała Ukrainie pieniądze, to będzie też chciała zadbać o transparentne procedury, a PPP to dobry mechanizm weryfikacji, czy wszystkie zlecenia zostały zrealizowane zgodnie z umową. PPP jest bardzo zainteresowany chociażby Bank Światowy, który ma bardzo precyzyjne instrumenty kontrolne.
A w czym model PPP, w sytuacji wielu ryzyk związanych z sytuacją Ukrainy, może być bardziej atrakcyjny dla inwestora niż zwykły przetarg?
Po wojnie – może dać mu szansę bycia na swoim i czerpania wieloletnich zysków. Gdybyśmy zaś rozważali inwestycję jeszcze przed formalnym zakończeniem działań zbrojnych, to jeśli zaryzykuje i zainwestuje to już po wojnie, na bardzo chłonnym rynku, w swojej dziedzinie będzie w zasadzie naturalnym monopolistą.
W każdym razie dla partnerów prywatnych powinny zostać przygotowane rozwiązania, zdejmujące z nich ryzyka związane z działaniami wojennymi i utratą zaangażowanych środków lub stratą kontraktu. Tu pomocnym gwarantem mogłyby być właśnie instytucje międzynarodowe, jak np. Bank Światowy czy EBI.
Polecamy także:
- Miliardy dla samorządów. Wyjaśniamy, jak działa rządowy Program Inwestycji Strategicznych
- Inwestycje prywatne w Polsce nie wzrosną. NBP podał prognozy
- Biogazownia, jakiej nie widział nikt. Innowacyjny projekt w ramach Europejskiego Zielonego Ładu powstaje w Wielkopolsce
- Co czeka samorządy w latach 2020–2030? BGK przeanalizował możliwe scenariusze
- Transport zbiorowy daleko na liście samorządowych inwestycji. Priorytet to budowa dróg
- Miliardy złotych nadwyżki w budżetach samorządów. Znamy dane za I półrocze
