Trudno sobie dziś wyobrazić jednorazowe podniesienie kwoty wolnej do 60 tys. zł od razu z początkiem przyszłego roku, bez żadnych dodatkowych działań w budżecie. To jest wykonalne, ale byłoby niezmiernie trudne – mówi Marek Rozkrut*, główny ekonomista EY na Europę i Azję Centralną.
Marek Chądzyński, 300Gospodarka: Zacznijmy od danych o PKB za 2023 rok. W powszechnej opinii są one zaskakująco słabe.
Marek Rozkrut: Tak, one są zaskakująco słabe. My w punkt trafiliśmy z prognozą, jeśli chodzi o inwestycje, natomiast zaskoczyła nas negatywnie konsumpcja i to ona spowodowała że tempo wzrostu PKB w 2023 roku było niższe od oczekiwań. To powoduje, że nasze prognozy na ten rok, sformułowane jeszcze przed publikacją danych GUS, należy postrzegać optymistycznie. Prognozowaliśmy, że wzrost gospodarczy wyniesie w tym roku 3,7 proc. PKB, ale teraz bilans ryzyka dla tej prognozy jest w dół.
Skąd taka słabość konsumpcji w ubiegłym roku?
Na razie nie wiemy dokładnie, co się stało, możemy tworzyć różne hipotezy. Pierwsza to chęć odbudowania oszczędności przez konsumentów. O ile w większości krajów Unii Europejskiej stopa oszczędności nadal pozostaje powyżej poziomów sprzed kryzysu pandemicznego i konsumenci wciąż dysponują znaczną poduszką oszczędności zbudowaną w czasie pandemii, to w Polsce takie zjawisko nie nastąpiło. U nas te nadwyżkowe środki zostały całkowicie wykorzystane, tj. po wzroście w czasie lockdownów stopa oszczędności od połowy 2021 r. spadła poniżej poziomu z tzw. okresu referencyjnego, czyli 3,4,5 lat przed pandemią. Oznacza to, że polski konsument był bardziej skłonny do wydawania swoich zasobów niż do oszczędzania. I teraz można wysnuć hipotezę, że następuje odreagowanie tamtego okresu: wydatki nie rosną, ale rosną oszczędności. Czy jest jakiś konkretny powód? Do mnie przemawia opinia, że może to mieć związek z kredytem 2 proc. – że wiele gospodarstw domowych oszczędzało pieniądze pod koniec 2023 roku, żeby mieć na wkład własny i załapać się na program. Ale to wciąż za mało, żeby wytłumaczyć aż tak duży zjazd konsumpcji między III a IV kwartałem.
Inna hipoteza to jakiś błąd pomiaru. Może niedokładnie policzyliśmy Ukraińców, a ich odpływ z Polski był większy, niż pokazywały oficjalne dane? A może to efekt jakiegoś niedoszacowania po stronie GUS i będą jeszcze korekty? To się kilka razy zdarzyło przy okazji publikowania danych o PKB.
Co teraz? Konsumpcja nie będzie napędzać gospodarki?
W tym roku czeka nas potężny wzrost realnych dochodów. Mamy do czynienia zarówno z wciąż wysoką dynamiką płac w przedsiębiorstwach, z wysokim wzrostem płacy minimalnej, no i pamiętajmy też o podwyżkach w sektorze publicznym. Duża część wzrostu wynagrodzeń powinna przypadać na osoby o niższym dochodzie, u których skłonność do konsumpcji jest duża, a do oszczędzania mała. To będzie wspierało konsumpcję, nawet jeśli równocześnie stopa oszczędności istotnie wzrośnie, bo podwyżki płac mogą być w pierwszej kolejności przeznaczone na spłatę zadłużenia. Zatem konsumpcja będzie motorem wzrostu gospodarczego w tym roku, pytanie tylko o skalę jej wzrostu.
Nie wiemy do końca, jak na siłę nabywczą konsumentów będzie wpływać polityka rządu dotycząca tarcz energetycznych. To będzie zależeć od tego, jak będzie wyglądało wygaszanie programów osłonowych.
A co z inwestycjami? Czy one będą dokładać się do wzrostu gospodarczego w tym roku?
Jesteśmy dosyć ostrożni w prognozach inwestycji publicznych. Oczekujemy dwucyfrowego spadku w tym roku względem roku 2023, ze względu na koniec poprzedniej perspektywy unijnej. A programy takie jak KPO będą się dopiero rozpędzać i ich efekty w inwestycjach zobaczymy tylko częściowo w tym roku. Bardziej zauważalne efekty wystąpią w roku 2025 i 2026.
Uważamy również, że popyt zewnętrzny będzie w pierwszej części roku jeszcze słaby. Dopiero w dalszej części roku zacznie się podnosić, co przełoży się na wyniki w latach 2025 i 2026.
Skoro konsumpcja sprawiła negatywną niespodziankę i nie wiadomo, co z nią dalej będzie, to jak w tym umiejscowić perspektywy inflacji? Bo wydawałoby się, że to dezinflacyjny scenariusz.
Przewidujemy w krótkim okresie dalszy spadek inflacji, i to wyraźny, na wiosnę możemy nawet zejść poniżej celu NBP, który wynosi 2,5 proc. To będzie jednak krótkotrwały efekt, wynikający w dużym stopniu z efektów statystycznych.
W dłuższej perspektywie nie spodziewamy się, aby inflacja średnioroczna w najbliższych latach zeszła do celu. Według naszej prognozy, w tym roku inflacja średnio wyniesie 3,4 proc., w przyszłym będzie to 4,4 proc., w kolejnym 3,8 proc.
Bądź na bieżąco z najważniejszymi informacjami subskrybując nasz codzienny newsletter 300Sekund! Obserwuj nas również w Wiadomościach Google.
Wzrost inflacji od połowy tego roku wynikać będzie m.in. z przywrócenia 5-proc. stawki VAT na żywność. Prognozujemy, że nastąpi to od lipca. W przypadku odmrożenia cen energii założyliśmy, że będzie to proces stopniowy, rozłożony na 2-3 lata. Skala jego wpływu na inflację będzie zależała od szczegółów. Nie tylko od zakresu i tempa podnoszenia cen energii, ale też zastosowanej metody. Na przykład od wprowadzania ewentualnych rekompensat. W sprawie inflacji jest więc wiele niewiadomych.
A czynnik finansowania wysokich potrzeb pożyczkowych na rynku detalicznym obligacji skarbowych braliście pod uwagę? Jeśli część dochodów ludzie ulokują w obligacjach, zamiast je wydać, to chyba potencjał do wzrostu konsumpcji będzie mniejszy, a więc i presja inflacyjna osłabnie.
Zrobiliśmy symulację, zakładającą tempo wzrostu konsumpcji poniżej 4 proc. Jej wynik pokazał, że przy utrzymaniu pozostałych uwarunkowań, jak tempo wzrostu płac, stopa oszczędności wzrosłaby do poziomu najwyższego w ciągu ostatnich 15 lat, poza okresem pandemii.
Nie wykluczam, że to jest możliwe. Tak, ale generalnie Polacy nie są narodem szczególnie oszczędnym. Poza tym podwyżki otrzymają grupy, których płace długo nie rosły i ich siła nabywcza spadała.
A polityka gospodarcza rządu? Czy ona ma jakieś znaczenie dla tempa wzrostu gospodarczego i inflacji?
Dla mnie budżet na ten rok jest ekspansywny ze względu na wielkość wydatków i deficyt, także po uwzględnieniu stanu koniunktury.
Ale już w kolejnych latach polityka budżetowa powinna uwzględniać nowe ramy fiskalne Unii Europejskiej. Te zmiany mogą silniej oddziaływać na takie kraje jak Francja czy Hiszpania, aczkolwiek ich wprowadzenie będzie wymagało również implementacji w Polsce, m.in. w postaci modyfikacji reguły wydatkowej.
Premier Donald Tusk zapowiedział też powołanie rady fiskalnej. To coś zmieni?
Rada mogłaby spełniać bardzo ważną rolę z punktu widzenia przejrzystości finansów publicznych. Może także reagować na głosy z zewnątrz i mieć prawo wymagać opublikowania i ujawniania pewnych informacji. Myślę, że by nam to bardzo pomogło.
Na własnym przykładzie zrozumiałem dopiero po przyjściu do pracy w Ministerstwie Finansów, że osoby spoza Ministerstwa często mogą za mało wiedzieć o faktycznej sytuacji finansów publicznych, by wydać na ten temat miarodajną opinię, bo po prostu nie mają dostępu do danych. Z kolei wiele z danych, które są ujawniane jest często w formie mało przyjaznej, trudnej do przetworzenia. A więc rada fiskalna mogłaby odgrywać tu istotną rolę.
Czytaj też: Tusk obiecał radę fiskalną? I tak trzeba będzie ją powołać. Polska odstaje na tle UE w tej dziedzinie
Oczywiście chciałbym, żeby sama rada była niezależna i ekspercka oraz potrafiła w sposób rzetelny oceniać politykę fiskalną, w tym jej spójność z ramami fiskalnymi i stabilnością finansów publicznych. I do takiego modelu powinniśmy dążyć. Będzie to jednak ogromne wyzwanie i trudne do zrealizowania w praktyce.
Rada fiskalna nie może być niezależna?
W teorii tak, w praktyce tu jest cała lista pytań. Dotyczy to w szczególności zapewnienia niezależności finansowej rady od rządu, która musiałaby mieć silne umocowanie prawne. Inaczej trudno będzie wyeliminować ryzyko, że w przypadku krytyki rządu ze strony rady jej budżet mógłby być ograniczony.
Dalej: kto miałby zasiadać w radzie? Idealnie byłoby, gdyby w jej składzie znaleźli się ludzie doświadczeni, którzy kiedyś pracowali w Ministerstwie Finansów. Oni więcej rozumieją, wiedzą, jak się poruszać, jak rozmawiać i o co pytać w tym gmachu, bo to jest jednak bardzo skomplikowana materia. Potrzebni są też bardzo dobrzy makroekonomiści, bo funkcjonowanie nowych ram fiskalnych, w tym reguły określającej wielkość wydatków, będzie determinowane prognozami makroekonomicznymi, które z kolei będą zależeć od przyjętych założeń i stosowanych modeli, w tym przypadku modelu makroekonometrycznego zbudowanego i rozwijanego w MF. Kto zatem jeszcze miałby wejść do składu rady fiskalnej, żeby to wszystko ocenić, czy budżet jest spójny z nowymi ramami fiskalnymi i wymogami europejskimi, czy opiera się na solidnych czy naciąganych założeniach? Z jednej strony ekonomiści z doświadczeniem rynkowym mogliby być dobrymi kandydatami. Z drugiej – jak wyeliminować ryzyko konfliktu interesów? Czy osoby, które pracują na rynku i uzyskałyby dostęp do informacji wrażliwych o tworzeniu budżetu i planach rządu, nie byłyby posądzone o pokusę ich wykorzystania dla własnej korzyści? Ten zarzut miałby mniejsze zastosowanie w przypadku pracowników naukowych, ale tym z kolei często brakuje wspomnianego doświadczenia rynkowego czy w pracy w samym Ministerstwie Finansów.
Czyli jak to rozumieć: rada ma być strażnikiem budżetu, a nie odpowiadać za kształt polityki fiskalnej?
To nie rada ma kształtować politykę fiskalną, lecz rząd i parlament. Rada ma ją opiniować, w tym oceniać jej spójność z ramami fiskalnymi mającymi na celu zapewnienie stabilności finansów publicznych i tym samym sprzyjać stabilności całej gospodarki. Czy w praktyce rada będzie na tyle silnie umocowana, a jej skład pozwoli jej zbudować silny autorytet i tym samym stanie się instytucją opiniotwórczą, z którą będą się liczyć rządzący i politycy? Zobaczymy, choć mam tu swoje obawy i nie chciałbym zbyt wysoko zawieszać poprzeczki.
Moje osobiste największe oczekiwania dotyczą przede wszystkim poprawy przejrzystości finansów publicznych dzięki działaniom rady fiskalnej. To, oraz opinie rady, mogą spowodować, że znacznie się poprawi jakość debaty publicznej i parlamentarnej. Trudniej będzie ingerować w stan finansów publicznych za pomocą wrzutek do projektów ustaw zupełnie z nimi niezwiązanych. Tu rada może odegrać pozytywną rolę. Wspierać pozycję rady powinna też Komisja Europejska.
Czy nadal będziemy potrzebowali takiej twardej, numerycznej reguły wydatkowej w finansach publicznych, która dziś nakłada ograniczenia na państwowe wydatki, czy też powołanie rady fiskalnej wystarczy?
Rada nie będzie, moim zdaniem, mieć aż takiego przełożenia na dyscyplinę w finansach publicznych. Będzie bardziej ciałem opiniodawczym. Natomiast sama reguła nie musi być sztywna i bezlitosna. Można przecież jasno zdefiniować, w jakich sytuacjach można by wyłączać działanie reguły. Jeżeli dobrze określimy klauzule wyjścia, to reguła numeryczna może nadal działać. Chodzi o to, żeby nie pozwalała ona na nadmierną ekspansję w czasie dobrej koniunktury, co pozwala potem uniknąć zaciskania pasa w okresie spowolnienia gospodarczego.
A czy reguła wydatkowa, którą pan współtworzył, a która funkcjonowała przez ostatnie lata, spełniła swoje zadanie?
Z pewnością nie spełniła wszystkich nadziei, jakie w niej pokładano. W swoim pierwotnym kształcie, nad którym pracowaliśmy w Ministerstwie Finansów, reguła była bardzo szczelna i eliminowała różnego rodzaju furtki, domykała wiele drzwi, przez które mogłyby uciekać publiczne wydatki. Ale ostatecznie niektóre z tych drzwi zostały uchylone, a z czasem kolejne rządy coraz szerzej te drzwi otwierały.
Cała sztuka polega na tym, by drzwi były zamknięte, ale żeby był do nich klucz i można je było otworzyć w odpowiednim momencie. Przy czym klucz nie powinien być dostępny dla wszystkich i zawsze.
I kiedy można by go używać? Czy pandemia albo wojna zaraz za granicą to jest taka sytuacja?
Na przykład. Ale też wiele zależy od konkretnych okoliczności i kontekstu. Może to być stan wyjątkowy w związku z zagrożeniem bezpieczeństwa i potrzeba znacznego zwiększenia wydatków na zbrojenia. Ale też duże potrzeby związane z ochroną klimatu i transformacją energetyczną. Nowe ramy fiskalne pozwolą je traktować nieco łagodniej niż pozostałe wydatki, ale tylko w ograniczonym stopniu.
Czy nasza reguła działała? Z pewnością przyczyniła się do tego, że sektor finansów publicznych zaczęto traktować jako całość i wobec tej całości stosować dyscyplinę fiskalną. I nawet jak reguła była naginana, a potem zmieniana, to też za każdym razem wzbudzało to jakąś dyskusję, wymagało to wysiłku.
Główna idea przyświecająca nam przy tworzeniu reguły to wymuszenie na decydentach, by trzymali dyscyplinę w czasach dobrej koniunktury. Żeby w momentach, gdy wpływy do budżetu są wysokie, rząd tworzył bufory na złe czasy. Wtedy, w złych czasach, nie trzeba zacieśniać polityki fiskalnej, podnosić podatków itd. Nierównowagi fiskalne zwykle są efektem nadmiernej ekspansji fiskalnej, kiedy w gospodarce i w budżecie dzieje się dobrze. Patrząc z tej perspektywy, nasza reguła była odpowiednio skonstruowana. Z biegiem czasu kolejne ekipy miały inne potrzeby i gdzieś po drodze kręgosłup reguły był naginany, a w pewnym momencie został złamany.
Do tego przyczyniły się jednak także pewne wady w pierwotnej konstrukcji reguły. W szczególności, nie zawierała ona odpowiednio zdefiniowanych mechanizmów, które pozwoliłyby na właściwą reakcję np. w czasie pandemii. W takiej sytuacji koszty zawieszenia czy odejścia od reguły okazują się mniejsze niż konsekwencje twardego jej stosowania. I to się właśnie wydarzyło. Należy z tego wyciągnąć wnioski i uwzględnić je przy reformie ram fiskalnych w Polsce, do których odbudowy teraz wracamy. Wspierają nas europejskie regulacje i to jest ważny punkt wyjścia. Teraz jest dobry moment na taką zmianę, bo mieliśmy wiele narzekań na przejrzystość finansów publicznych. Spróbujmy stworzyć coś możliwie dobrego. Niedopracowana nowa reguła czy fasadowa rada fiskalna powinny się spotkać z odpowiednią reakcją ze strony Komisji Europejskiej.
Czy według pana jest miejsce w polskich finansach publicznych na wypełnienie kluczowych obietnic wyborczych, złożonych przez rządzące teraz partie, z podniesieniem kwoty wolnej w PIT do 60 tys. zł na czele?
Wszystko zależy od skali i tempa oraz szczegółów ostatecznego rozwiązania. Na pewno gdybyśmy mieli podwyższyć kwotę wolną od 1 stycznia 2025 roku, to polityka fiskalna pozostałaby ekspansywna. Pojawia się też pytanie, czy nie nastąpiłoby to kosztem cięć pewnych wydatków? Zaangażowanie sektora publicznego będzie potrzebne przecież w wielu innych dziedzinach, choćby związanych z transformacją energetyczną, klimatyczną, obronnością. Dużo też będzie zależało od koniunktury. Ale na dziś trudno sobie wyobrazić jednorazowe podniesienie kwoty wolnej od razu, bez żadnych dodatkowych działań.
*Marek Rozkrut – doktor nauk ekonomicznych, główny ekonomista EY na Europę i Azję Centralną. Wcześniej m.in. dyrektor Departamentu ds. Polityki Finansowej, Analiz i Statystyki w Ministerstwie Finansów, kierownik Zespołu Badań i Analiz Zagranicznych w Narodowym Banku Polskim oraz przewodniczący polskiej delegacji w Komitecie Polityki Ekonomicznej OECD.
Polecamy też:
- Korupcja w Polsce narasta? Przedsiębiorcy postrzegają ją jako coraz większy problem
- Państwu już dziękujemy. Absolwenci tych studiów będą mieli problem, żeby znaleźć pracę
- Nie tylko CPK, czyli inwestycyjny spadek po PiS. Oto projekty, które mają szansę na kontynuację
- OECD: Polska powinna podnieść wiek emerytalny i powołać radę fiskalną. Rząd ma odpowiedź
- Nieoficjalnie: polski rząd wycofa z TSUE skargi na unijną politykę klimatyczną
- Kaczyński przeprasza za Polski Ład? Jest za co. Teraz czas na ruch nowego rządu [WYWIAD]
