Nic nas nie uratuje przed unijną procedurą nadmiernego deficytu. Wywiad z dr Sławomirem Dudkiem

W maju grozi nam wejście w procedurę nadmiernego deficytu. To mit, że uratuje nas niewliczanie do deficytu budżetowego wydatków na obronność – mówi w rozmowie z 300Gospodarką ekonomista dr Sławomir Dudek, szef Instytutu Finansów Publicznych. 

Katarzyna Mokrzycka, 300Gospodarka: Czy znalazł pan już źródło brakujących 27 mld zł w przychodach do budżetu z VAT, które zaplanował rząd, ale nie wiadomo skąd?

Dr Sławomir Dudek: Nie, ja ich jeszcze nie znalazłem i nie widziałem też, żeby ten plan wpływów z VAT wyjaśniło szerzej Ministerstwo Finansów. Na razie wciąż nie potrafię rozliczyć tej prognozy MF.

Przed zmianą rządu pisał pan, że budżet w rozsypce, że wydatki były ukrywane. Czy budżet, który ostatecznie został przyjęty z jeszcze wyższym deficytem niż planował to PiS spełnia pana oczekiwania?

Oczywiście, że nie spełnia. Mi się ten budżet nie podoba, bo w gruncie rzeczy to jest nadal budżet rządu Mateusza Morawieckiego, nieprawdziwy, bo nie pokazuje prawdziwego, niebezpiecznie wysokiego deficytu. Ale nie dało się inaczej niż zaadaptować to co było. Nowy rząd miał w zasadzie tylko cztery dni żeby przygotować i przedstawić projekt, więc żadne działania naprawcze nie były osiągalne.

Jakie największe ryzyka płynące z tego budżetu pan widzi?

Dziś deficyt budżetu jest nadmierny a stan systemu – oceniany według stosowania jawnych i przejrzystych procedur – jest zły, bo przez ostatnie lata był to system całkowicie nietransparentny, a więc niedemokratyczny. Finanse nie są w ruinie, ale przeszły trzęsienie ziemi.

Sprawa jest poważna. W maju grozi nam wejście w procedurę nadmiernego deficytu. Wówczas trzeba będzie albo znaleźć nowe źródła dochodów – wyższe podatki? – albo zacząć ciąć wydatki. W procedurze trzeba precyzyjnie wykazać, gdzie i o ile oraz w jakim czasie będą ograniczenia wydatków lub jak wzrosną przychody budżetu.

Minister Finansów chwalił się ostatnio, że „zwiększone inwestycje w obronność nie będą brane pod uwagę w procedurze nadmiernego deficytu.”. To nas od przekroczenia bariery deficytu do PKB nie odsunie?

To wielki mit, że wydatki na obronność nas uratują przed procedurą nadmiernego deficytu. Nawet jeśli Bruksela będzie je nam odliczać, to one dadzą nam najwyżej 1 pkt procentowy mniej w całym deficycie.

Patrząc na wskaźniki, deficyt w tym roku sięgnie 5-6 proc. PKB, raczej nie spadnie. Moim zdaniem będziemy w maju w procedurze nadmiernego deficytu.

Nie wiemy jeszcze, jak Komisja Europejska będzie traktować wydatki na osłony energetyczne. Nie ma dziś żadnych formalnych odliczeń, ale jedna z gazet pisała, że minister Andrzej Domański prowadzi w tym kierunku rozmowy. Ja bym na to nie liczył, moim zdaniem mogą trwać rozmowy tylko o ścieżce konsolidacji.

Cały czas podkreślam w analizach i raportach, że trzeba patrzeć na stan finansów publicznych przez pryzmat wysokości deficytu, wysokości długu, czyli parametrów wynikających z zestawienia dochodów i wydatków, ale też przez pryzmat stanu całego systemu finansów publicznych. Dbałość o ten stan powinna być równie ważna, co dbałość o dochody. A ja naliczyłem 15 różnych trików budżetowych Morawieckiego – takich ruchów finansowych – które pozwalały ukryć prawdziwą dziurę budżetową. Pierwszy, największy to był oczywiście równoległy budżet BGK: fundusz covidowy i około 20 innych funduszy przy BGK poza kontrolą parlamentu i bez dołączania ich do ustawy budżetowej. Drugi wielki trik to było przekazywanie obligacji zamiast dotacji. Sztandarowym przykładem była TVP – do telewizji co roku szły w obligacjach 2-3 miliardy złotych. Formalnie to nie były wydatki budżetowe, czyli nie były ujmowane w deficycie budżetu państwa.

W ostatnich latach w ten sposób zaniżono deficyt na około 100 mld zł. A gdybyśmy chcieli pokazać deficyt według zasad, które były stosowane przed 2015 rokiem, trzeba by było w sumie wykazać miedzy 280 a 300 mld zł. To nie są moje prognozy. To są liczby rządowe, tyle, że zapisane w różnych, rozproszonych szufladkach, które nie są ujmowane prawidłowo w budżecie. Ja tylko to poukładałem w całość, jak rozsypane puzzle z kilku pudełek. Choć wiele puzzli brakuje. Np. pożyczki koreańskie – tego nigdzie nie da się znaleźć. To jest ten prawdziwy nadmierny deficyt, który nad nami ciąży.

Czy tak wysoki deficyt nie neguje zatem możliwości podnoszenia kwoty wolnej od podatku, co obiecała PO w kampanii wyborczej? Będzie wyższa kwota wolna czy nie?

Biorąc pod uwagę procedurę nadmiernego deficytu, regułę wydatkową i brak na horyzoncie ograniczenia jakichś wydatków lub podniesienia podatków – nie. Może być tak, że część wydatków procentowo do PKB spadnie nie dlatego, że zostaną obcięte tylko dlatego, że nie będą waloryzowane. Budżet na tym zyska. Odbiorcy tych świadczeń już nie.

Ale wydatki raczej będą jeszcze rosły, choćby dlatego, że mamy zobowiązania zdrowotne i militarne. Nie da się mówić jednocześnie o zwiększaniu usług publicznych i obniżeniu podatków o 48 mld złotych, bo na tyle minister finansów wycenił koszty podniesienia kwoty wolnej.

Co powinien zrobić w tej sytuacji rząd? Zacząć likwidować te pozabudżetowe fundusze czy włączać je w struktury poszczególnych resortów, czyli ograniczać ich wydatki czy tylko przenosić gdzie indziej? Ile w sumie jest takich jednostek?

Wszystkiego zlikwidować się po prostu nie da, bo przecież wiele z tych funduszy spełnia jakieś zadania. Ale groźna jest postępująca dezintegracja finansów publicznych i z tym trzeba zawalczyć.

System finansów publicznych nie może być robiony na serwetce, nie może być poza kontrolą parlamentu, wydatki nie mogą być niedołączane do ustawy budżetowej, jak dotąd. Poza budżetem działa około 200 podmiotów, których wydatki powinny być wliczane, a nie są.

Poza tymi 20 funduszami w BGK, których nie uwzględnia się w ogóle budżecie państwa i w deficycie budżetu, istnieje też aż około 130 jednostek powoływanych w ramach ustawy o finansach publicznych, czyli uwzględnianych w ustawie budżetowej jako załączniki, ale nie wliczanych wprost do budżetu państwa. Razem z innymi jednostkami, działającymi na pograniczu przedsiębiorstw, funduszy i fundacji będzie ich około 200. Kiedyś GUS co roku publikował na potrzeby UE taki rejestr jednostek sektora instytucji rządowych i samorządowych według metodologii europejskiej. Tam już nic nie dało się ukryć. Od 2018 roku była cisza, nic. Wielokrotnie publicznie żądałem publikacji tych danych. Nagle po wyborach okazało się, że można i po 6 latach milczenia GUS wypuścił te dane. Przypadek?

Rozdrobnienie i dezintegracja finansów publicznych powodują, że finanse są niekontrolowalne. Dublowane są funkcje, powielane zadania. Moim zdaniem w większości przypadków te zadania może realizować minister przez dany resort.

Włączenie tych funduszy do budżetu to właściwy kierunek, bo musimy mieć kontrolę nad finansami publicznymi, a daje nam ją właśnie ustawa budżetowa. Należy zostawić tylko niezbędne, z bardzo jasno określonymi celami i z przejrzystymi zasadami publikacji danych. Każde inne rozwiązanie to złamanie art. 219 Konstytucji. Nie można przywracać praworządności w wymiarze sądowniczym i zapomnieć o artykule 219.

Czy w sferze gospodarki nie dzieje się dziś za mało? Jest połowa lutego, a w zasadzie zapadła tylko oczywista decyzja o podwyżkach dla nauczycieli i ostatnio ta o przełożeniu terminu wprowadzenia wakacji kredytowych na kwiecień. Debatuje się o zasadności budowy CPK, a niemal nikt nie mówi o tym, jak i na co wydać kilkaset miliardów z KPO, na co będzie zaledwie trochę ponad 2 lata. Jak pan sądzi, to strategia na wybory samorządowe, nieudolność czy przemyślane spowolnienie, które ma dać czas na zbudowanie planu?

Proszę sobie wyobrazić, że przejmuje pani po kimś nieruchomość – trzeba sprawdzić jej stan, zastanowić się czy da się coś dobudować a może trzeba coś wyburzyć. Bez dokładnej diagnozy nie wiadomo nawet jakie kable idą w ścianie. System finansów publicznych też trzeba sprawdzić pod kątem integralności i funkcjonalności. Teraz istnieje ryzyko, że pociągniemy za jedną rzecz, wystający kabel, a zawali się pół ściany.

I taka analiza trwa?

Rząd się zobowiązał, że będzie biała księga i dokładnie będziemy wiedzieli, co się dzieje, na czym stoimy.

Pierwszym dokumentem, na podstawie którego ja będę mógł ocenić zamierzenia i politykę fiskalną nowego rządu, to będzie wieloletni plan finansów państwa przygotowany w pełni przez nowego Ministra Finansów. Ma być gotowy na koniec kwietnia. Z niego dowiemy się, jaki jest kierunek zmian.

Na razie są deklaracje, jak choćby utworzenie Rady Fiskalnej, zapowiedzi zmiany zasad wyboru członków zarządów i rad nadzorczych do państwowych spółek, ale powiem szczerze, że też wolałbym już zobaczyć jakieś efekty tych zapowiedzi. Ministerstwo Finansów powinno nam już pokazać więcej konkretów dotyczących przywracania przejrzystości finansów publicznych. Przypuszczam, że w ciągu tego roku wielu zmian nie da się jeszcze wprowadzić. Zakładam, że art. 219 Konstytucji będzie spełniał dopiero budżet na 2025 r.

Dla mnie nie jest jasne, gdzie w zasadzie jest centrum decyzji gospodarczych. Jest premier, minister finansów, minister rozwoju, minister funduszy europejskich itd. Wiele zbiorów, które się przecinają więc potrzebny jest ośrodek, który będzie filtrować zadania, który po prostu przyspieszy i skoordynuje podejmowanie decyzji w sferze gospodarki.

Pozytywne jest powołanie na nowo Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów (KERM), którego pracami będzie kierował Minister Finansów.

Czeka pan na jakąś strategię gospodarczą dla Polski?

Tak, czekam, bo jest potrzebna. Musimy mieć plany i to wykraczające poza jedną kadencję. Przed Polską stoją ogromne wyzwania jeżeli chodzi o transformację energetyczną i demografię. Niestety, w 2015 roku został wypuszczony dżin populizmu. Sprowadziliśmy politykę gospodarczą do realizacji obietnic wyborczych.

Te obietnice mają różny kaliber, dotyczą różnych obszarów, ale żadna z nich nie ma charakteru strategicznego, długookresowego, żadna nie próbuje zmierzyć się z najpoważniejszymi problemami. A gdy już się nawet dotyka problemu to na szybko, bez analiz, bez systemowych rozwiązań. Na przykład pomysł babciowego – rozumiem, że to będzie jakiś transfer, który ma zaktywizować kobiety? Ale nie widziałem żadnych kompleksowych analiz, które pokazywałyby, jaki rezultat może nam dać taki nowy transfer socjalny, jaki problem rozwiązuje. A jeżeli rozwiązuje problem, to ja bym chciał zobaczyć, jak ten problem jest zdefiniowany w strategii rządowej, chciałbym zobaczyć listę wszystkich działań i instrumentów, które temu służą dziś. Oceńmy co działa, a co nie i wtedy ewentualnie dołóżmy nowy instrument.

Na politykę rodzinną wydajemy bardzo dużo pieniędzy. Mamy ulgę w PIT na dzieci, mamy ulgę dla małżeństw, wspólne rozliczenie rodzica z dzieckiem. Są świadczenia rodzinne wypłacane przez gminy, 300+, 800+. Jesteśmy w czołówce OECD, jeżeli chodzi o wydatki na programy wspierające rodziny proporcjonalnie do PKB. Ale nie mamy spektakularnych efektów, dzietność spada, kobiety znikają z rynku pracy. Więc należałoby przemyśleć dlaczego, bo albo te instrumenty są źle dobrane, albo trzeba je przekierować gdzie indziej.

Obietnice zawsze powinny być podpięte pod strategię.

Tzw. Plan Morawieckiego nie wypalił. Widzi pan szanse na lepszy program z nowym rządem?

Obawiam się, że kalendarz wyborczy będzie rządził, bo żyjemy w czasach polityki, w której decyduje PR, marketing, targetowanie i sprzedawanie wyborcom ulubionych produktów. Myślenie strategiczne jest niepopularne. Boję się, że na strategiczne myślenie, diagnozę, pełną publikację problemu i jawne, szczere mówienie o problemach, wyzwaniach nie będzie w najbliższych latach miejsca, bo nie będzie woli politycznej.

Nadzieja w reformie Unii Europejskiej. Te nowe ramy fiskalne mają zawierać także pewne cele gospodarcze. Komisja chce działać trochę podobnie, jak z KPO – obszary reform, cele, plany i działania pod konkretne cele, za którymi szłyby pieniądze. Rząd będzie musiał rok rocznie planować w tym kontekście.

Jeśli KE się zdecyduje na taki model to być może wymusi to nieco strategicznego myślenia. Prace wdrożeniowe trwają.

Problemem w Polsce jest brak myślenia wieloletniego, wychodzącego ponad kadencję tego czy innego rządu. U nas tylko tu i teraz, nie ma kontynuacji. A są tematy wybitnie ponad kadencyjne, jak chociażby transformacja energetyczna, rozwój infrastruktury, problem zastępowalności pokoleń, jakość edukacji i systemu zdrowia.

W Holandii w kwestii programów demograficznych, klimatycznych podpisywane są międzypartyjne zobowiązania, że określone procesy będą kontynuowane. Nawet w Niemczech i w innych krajach o silnym konflikcie politycznym pewne rzeczy są budowane długookresowo na bazie konsensusu i jakiś kompromisów.

Przedsięwzięcia, które trwają więcej niż 4 lata, powinny mieć konsensus ponadpartyjny. Ale czy to jest możliwe w Polsce, gdzie moja strategia, nawet taka sama jak twoja, zawsze jest lepsza? U nas kłótnia jest nawet tam, gdzie nie ma sporu. Od 1989 r. mieliśmy kilkanaście programów wspierających dostęp do mieszkań.  Wszystkie możliwe partie polityczne zawsze zgadzały się, że jakieś rozwiązanie jest potrzebne. I każda kolejna przy władzy wymyślała swój program. Być może więc problemem nie jest to, że nie ma strategii, bo ich było dużo, tylko to, że moja strategia jest ‘”mojsza” niż twoja. Nawet jeżeli jedna ze stron polityczny wprowadzi jakieś cząstkowe, rozsądne rozwiązanie to w ramach sporu politycznego w kolejnej kadencji idzie to do kasacji. Kolejny rząd na 100 proc. nie będzie go kontynuował, bo musi stworzyć swój program. Mieć swoje hasło wyborcze. Stąd „rodzina na swoim” „mieszkanie dla młodych” „mieszkanie plus” ,”własny kąt”, było nawet „mieszkanie dla zakochanych” w programie jednej z partii. Nie mamy prawdziwej debaty ponad podziałami. Wspólnego podejścia do problemów mieszkaniowych, programów wykraczających poza jedną kadencję.

Są też takie obszary, gdzie żadna partia i żadna władza woli nie zaglądać i nie mieć żadnej strategii – dłuższa praca i wiek emerytalny. Czy możemy sobie pozwolić na to, żeby nie pracować dłużej?

Leci na nas meteoryt kryzysu demograficznego. W Polsce dzisiaj na stu pracujących przypada około 50 osób w wieku emerytalnym. Do 2070 roku będzie to 100 na 100, czyli wskaźnik obciążenia demograficznego podwoi się i to jest jeden z najgorszych wyników w UE.

To jest ogromne wyzwanie. To wpływa na gospodarkę, na finanse publiczne, bo niższy wzrost to też niższe dochody, czyli mniej pieniędzy na usługi publiczne. OECD zrobiło symulację ostrzegawczą, która pokazuje efekt starzenia się społeczeństw dla finansów publicznych. Mamy drugi najgorszy wynik wśród państw do OECD należących. A politycy nawet się na ten temat nie zająkną. Zachowują się, jak w tym filmie „Nie patrz w górę”, gdzie grupa ekspertów próbowała uświadomić politykom, że w kierunku Ziemi leci meteoryt, a politycy stwierdzili, że obywatele nie chcą o tym słyszeć, bo to pogorszy sondaże.

CZYTAJ WIĘCEJ: Polskie niskie emerytury. Pod względem wysokości świadczeń jesteśmy w ogonie krajów OECD [WYKRESY]

Ostatnio ministra ds. równości powiedziała, że różny wiek emerytalny kobiet i mężczyzn to dyskryminacja, ale od razu zastrzegła, że na razie żadnych zmian nie będzie, najwcześniej  “za kilka lat” i wtedy “trzeba się będzie zastanowić w obliczu zmian demograficznych, jak tę kwestię rozwiązać i w którą stronę należałoby równać wiek emerytalny”. Niektórzy ekonomiści proponują system zachęt, by ludzie sami chcieli dłużej pracować.

Musi nastąpić wyrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn do poziomu mężczyzn. Od tego trzeba zacząć. Kobiety żyją dłużej, pracują w lżejszych zawodach, nie ma żadnych obiektywnych powodów, dla których pracują krócej. Nie ma też żadnych dowodów i analiz pokazujących, że zachęty spowodują dobrowolne wydłużenie wieku przechodzenia  na emeryturę aż o 5 lat. To bzdura ekonomiczna. Tego nie można odkładać w czasie.

Polecamy także:

• „Należy rozważyć podniesienie podatków”. Wywiad z prof. Łukaszem Hardtem
• Ile państwa NATO wydają na wojsko? Polska liderem, zachodnia Europa nie spełnia wymogów
• Próba usunięcia prezesa NBP to ryzykowny krok. Rząd mógłby mieć problem [WYWIAD z dr Jakubem Borowskim]
• Wydatki na wojsko poza deficytem? „Byłbym za tym, żeby je wyłączyć” [WYWIAD z prof. Pawłem Wojciechowskim]
• Za dużo państwa w gospodarce? „To był wyłącznie polityczny interes partii rządzącej” [WYWIAD]